Principes de construction et d'activité des pouvoirs publics. Organes de coordination et de conseil du gouvernement Assurer une bonne coordination des collectivités territoriales

L'étude des formes juridiques garantissant l'État de droit dans l'élaboration des lois des entités constitutives de la Fédération de Russie, réalisée dans le deuxième chapitre, indique que les principales sont le contrôle et la surveillance. Leur analyse générale nous permet de conclure que, de manière générale, ils ne sont pas encore assez parfaits.

À l’heure actuelle, il s’agit d’éléments encore dispersés qui n’ont pas d’interaction claire, que nous considérons comme un système unifié visant à garantir l’État de droit dans les entités constitutives de la Fédération de Russie, doté d’un mécanisme bien établi. En outre, la présence de nombreuses institutions de pouvoir exerçant un contrôle et une surveillance dans le domaine législatif des entités constitutives de la Fédération de Russie afin d'assurer l'État de droit donne lieu à une duplication des pouvoirs. Dans une certaine mesure, cela nuit à la politique juridique de l'État du sujet de la Fédération en général et, en particulier, aux activités législatives des autorités de l'État du sujet de la Fédération, à la légalité des actes émis par celles-ci, car le lobbying en faveur des intérêts du gouvernement fédéral par l’intermédiaire des organes « contrôlant » le processus législatif n’est pas exclu. Un régime de légalité à part entière dans l'élaboration du droit est combiné de manière optimale avec un petit nombre de sujets « contrôlants » avec une délimitation claire des compétences. Cependant, il faut reconnaître que pour diverses raisons, notamment politiques et financières, la mise en œuvre de cette idée est impossible. À cet égard, la pertinence des activités de coordination se manifeste. À notre avis, les représentants plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux devraient jouer un rôle particulier à cet égard. De plus, cela est clairement lié à leurs tâches et fonctions, ainsi qu'à l'objectif de créer, transformer et faire fonctionner en général l'institution des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux.

En ce sens, nous analyserons les fondements juridiques de l'institution des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux et tenterons de révéler son importance pour garantir la légalité du pouvoir législatif dans les entités constitutives de la Fédération de Russie.

L'Institut des représentants plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux a été créé par le chef de l'État afin d'assurer l'exercice par le Président de la Fédération de Russie de ses pouvoirs constitutionnels, y compris dans le domaine législatif, afin d'accroître l'efficacité des activités des organes du gouvernement fédéral et d'améliorer le système de contrôle de l'exécution de leurs décisions.

Retraçons en termes généraux comment cette institution s'est développée. Historiquement, l'institut des représentants du Président de la Fédération de Russie a été créé depuis août 1991. Le décret du Président de la RSFSR du 31 août 1991 n° 33-rp a approuvé le Règlement temporaire sur les représentants du Président de la RSFSR dans les territoires, régions, régions autonomes, régions autonomes, villes de Moscou et de Léningrad. Ensuite, cette institution a été officiellement étendue aux républiques de la RSFSR par le décret du Président de la Fédération de Russie du 2 septembre 1991 n° 34-RP « sur l'approbation du règlement provisoire sur les bureaux de représentation du président de la RSFSR en RSFSR. Républiques de la RSFSR » Près d'un an plus tard, le Président de la Fédération de Russie, par décret n° 765 du 15 juillet 1992, a donné à cette institution un caractère plus significatif, en approuvant le Règlement désormais permanent sur le représentant du Président de la Fédération de Russie en le territoire, la région, la région autonome, la région autonome, les villes de Moscou et de Saint-Pétersbourg.

En outre, le 5 février 1993, l'institut des représentants du Président de la Fédération de Russie sur le territoire, la région, la région autonome, le district autonome, les villes de Moscou et de Saint-Pétersbourg a été réorganisé conformément au règlement du même nom. , approuvé par le décret du Président de la Fédération de Russie n° 186. Plus tard encore, sur la base du décret du Président de la Fédération de Russie du 10 juin 1994 n° 1186, les représentants du Président dans les républiques, ainsi que dans les territoires, régions, régions autonomes, districts autonomes, villes de Moscou et Saint-Pétersbourg de la Fédération de Russie dans un sujet de la Fédération de Russie”. De plus, dans le développement de cette institution, la consolidation des unités territoriales a eu lieu.
institutions auxquelles ces fonctionnaires étaient nommés : en 1997, elle a été transformée en institution du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans la région. Le développement de cette tendance s'est également reflété dans le décret du Président de la Fédération de Russie du 13 mai 2000 n° 849 « Sur le représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le District fédéral » .

Ainsi, l'institution de représentation plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie existe depuis plus de dix ans. Au cours de cette période, il a connu un développement important et un contenu réglementaire spécifique grâce à des actes juridiques du Président de la Fédération de Russie. Il convient toutefois de noter que des opinions ont été exprimées à plusieurs reprises et qu'il y a eu des discussions sur son manque d'autorité et son inconstitutionnalité.

Il convient de noter qu'à l'heure actuelle, outre les représentants du Président de la Fédération de Russie, d'autres représentants autorisés du Président de la Fédération de Russie auprès des autorités de l'État de la Fédération de Russie (par exemple, à la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie) , à la Douma d'État) opèrent également dans les districts fédéraux. En outre, jusqu'à récemment, le représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie à l'Assemblée interparlementaire des pays de la CEI agissait.

Tous ces bureaux de représentation, y compris ceux des districts fédéraux, bien qu'ils aient des tâches légèrement différentes, remplissent en même temps une fonction commune pour tous : agir au nom et au nom du chef de l'État, poursuivant une politique unifiée du Président. de la Fédération de Russie conformément à la Constitution des Fédérations de la Fédération de Russie, garantissant l'État de droit dans certains domaines des relations juridiques entre l'État.

En toute honnêteté, notons que la véritable institution de représentation du chef de l'Etat dans les districts fédéraux, outre l'establishment judiciaire présidentiel, a un sérieux début normatif. Dans la Loi fondamentale actuelle, il a été consolidé constitutionnellement au chapitre 4 « Président de la Fédération de Russie » (paragraphe « k » de l'article 83). Et en même temps, des opinions justes s'expriment selon lesquelles les bureaux de représentation dans les districts fédéraux disposent d'une base juridique insuffisante pour représenter les intérêts de ce niveau de pouvoir et, en outre, pour assurer son travail. Cette dernière semble avoir un certain sens et nécessite une compréhension plus précise, car "en attendant l'adoption d'une loi fédérale, cette situation constitue un atout important pour les gouverneurs qui tentent de défendre leur ancienne indépendance vis-à-vis du Centre". Dans le même temps, il convient de garder à l'esprit que, d'une part, la base juridique existante pour la représentation du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux est tout à fait légitime, d'autre part, puisque la Russie est une puissance fédérale. Il ne faut pas perdre de vue la thèse qui est devenue presque le slogan d’un État fédéral moderne : « Moins le centre fédéral a de droits, plus la fédération est réelle. » Bien sûr, la mise en œuvre de ce « slogan » a ses aspects positifs, mais pas du tout. Cela peut s'appliquer, comme cela a déjà été prouvé, au domaine économique, et encore avec certaines restrictions. En particulier, l'un des domaines prioritaires de la réforme administrative en 2003-2004 a été déterminé par le Président de la Fédération de Russie comme étant de « limiter l'ingérence de l'État dans les activités économiques des sujets ».
l’entrepreneuriat, y compris la cessation d’une réglementation étatique excessive ». Quant au système juridique de la Russie, au mécanisme de son développement, de son amélioration, ici, à notre avis, il devrait y avoir une activité de contrôle centralisée claire et raisonnable, car nous connaissons déjà une telle liberté des sujets de la Fédération de Russie (le problème de incohérence des actes juridiques réglementaires des entités constitutives de la Fédération de Russie avec la législation fédérale) . « Le droit en Russie », a souligné le professeur A.D. Boikov, « a toujours eu besoin d'un mécanisme de contrôle et de coercition dure ». Dans le même temps, « le contrôle du respect des lois fédérales devrait être transféré à un régime planifié, travaillant en étroite collaboration avec les autorités judiciaires, les procureurs et les tribunaux ». Dans le même temps, « en aucun cas les pouvoirs des autorités régionales ne doivent être affaiblis. C’est le lien sur lequel le gouvernement fédéral ne peut que s’appuyer.»

Il serait opportun de conférer, par voie législative, le statut de représentants plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux. Dans le même temps, il serait plus juste de réglementer par la loi l'ensemble de l'institution de représentation, et pas seulement la représentation du chef de l'Etat, et encore plus uniquement dans les districts fédéraux. Bien entendu, cette loi devrait concerner la représentation des pouvoirs publics, des collectivités locales, de l'État dans les relations administratives, c'est-à-dire les relations qui se caractérisent par le mode de subordination, et en aucun cas par le mode de coordination caractéristique des relations de droit civil. . Comme vous le savez, la représentation dans les relations de droit civil a une évolution normative dans le Code civil de la Fédération de Russie (chapitre 10). Sans entrer dans les détails de cette problématique, car cette recherche
sur un autre sujet, nous noterons seulement qu'il est opportun en droit de distinguer entre représentation nationale et représentation internationale.

Soutenant les doutes de certains juristes quant à la nécessité d'adopter une loi fédérale réglementant le fonctionnement de l'institution des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux, nous pensons que l'option proposée est un compromis. Dissipant leurs arguments selon lesquels l'adoption de la loi limitera considérablement les droits constitutionnels du chef de l'État dans le domaine de la formation de la structure de l'administration du Président de la Fédération de Russie, de la nomination et de la révocation des plénipotentiaires du Président de la Russie, nous soulignons ce qui suit. La future loi devrait stipuler que les représentants eux-mêmes et les dispositions les concernant, établissant un statut juridique spécifique, sont normativement approuvés par l'organisme, le fonctionnaire qui accorde ces pouvoirs.

En général, à notre avis, l'adoption d'une telle loi « générale » (par exemple, « Sur la représentation administrative ») contribuerait au fonctionnement des représentants « de l'État » (c'est-à-dire des représentants ayant des intérêts publics) et, en outre, à un définition spécifique et renforcement de leur place et de leur rôle tant dans le mécanisme national que dans les relations internationales.

Revenant à l'examen de l'institution des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux, nous soulignons une fois de plus qu'elle a été créée afin d'assurer l'exercice par le Président de la Fédération de Russie de ses pouvoirs constitutionnels, y compris dans le processus d’établissement d’un système juridique unifié en Russie. Dans le même temps, il convient de prêter attention au fait que dans le domaine législatif des entités constitutives de la Fédération de Russie, les représentants du Président de la Fédération de Russie n'ont pas de véritables pouvoirs, mais leur importance particulière nous semble dans garantir l'ordre public dans l'entité constitutive de la Fédération de Russie, y compris dans l'élaboration des lois. Comme l’a souligné à juste titre le Président de la Fédération de Russie : « Le rôle clé ici appartient à eux, ainsi qu’au Bureau du Procureur général et à ses structures de district. »
On constate seulement le fait d'une augmentation significative de l'autorité des autorités judiciaires dans les sujets de la Fédération.

Notant le rôle particulier du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral et sur la base de la disposition fixant son statut juridique, nous soulignons les tâches et fonctions qui leur incombent dans le domaine désigné des relations publiques. En particulier, les tâches des représentants autorisés du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux sont les suivantes :

1. Organisation dans le district fédéral concerné des travaux sur la mise en œuvre par les pouvoirs publics des principales orientations de la politique intérieure de l'État, déterminées par le Président de la Fédération de Russie.

2. Organisation du contrôle de l'exécution dans le district fédéral des décisions des organes de l'État fédéral.

3. Assurer la mise en œuvre de la politique du personnel du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral.

4. Soumission au Président de la Fédération de Russie de rapports réguliers sur la situation politique, sociale et économique en

4ème District fédéral, soumission au Président de la Fédération de Russie avec

propositions pertinentes.

Les fonctions des représentants autorisés, dont le résultat est l'impact sur les activités législatives des entités constitutives de la Fédération de Russie et en particulier sur sa légalité, sont les suivantes :

Assurer la coordination des activités des organes exécutifs fédéraux dans le district fédéral concerné ;

Organisation de l'interaction entre les autorités exécutives fédérales et les autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie, les autorités locales, les partis politiques, d'autres associations publiques et religieuses ;

Développement en collaboration avec les associations interrégionales d'économie

¼ de l'interaction des entités constitutives de la Fédération de Russie du programme de protection sociale

développement économique des territoires au sein du district fédéral ;

Coordination des candidats à la nomination à des postes de fonctionnaires fédéraux et des candidats à la nomination à d'autres postes au sein du District fédéral, si la nomination à ces postes est effectuée par le Président de la Fédération de Russie, le Gouvernement de la Fédération de Russie ou les organes exécutifs fédéraux ;

Organisation du contrôle sur la mise en œuvre des lois fédérales, des décrets et arrêtés du Président de la Fédération de Russie, des décisions et arrêtés du gouvernement de la Fédération de Russie, sur la mise en œuvre des programmes fédéraux dans le district fédéral ;

Coordination des projets de décisions des organes du gouvernement fédéral affectant les intérêts d'un district fédéral ou d'une entité constitutive de la Fédération de Russie située dans ce district ;

Participation aux travaux des autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie, ainsi que des organes d'autonomie locale situés dans le district fédéral ;

Organisation, au nom du Président de la Fédération de Russie, de procédures de conciliation pour résoudre les désaccords entre les autorités de l'État fédéral et les autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie situées dans le district fédéral ;

Faire des propositions au Président de la Fédération de Russie sur la suspension des actes des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie situées dans le district fédéral, en cas de conflit entre ces actes de la Constitution de la Fédération de Russie, fédérale lois, obligations internationales de la Fédération de Russie ou violation des droits et libertés de l'homme et du citoyen ;

Interaction avec la Direction principale de contrôle du Président de la Fédération de Russie et le bureau du procureur de la Fédération de Russie pour organiser des inspections de la mise en œuvre dans le district fédéral des lois, décrets et règlements fédéraux

¼ ordonnances du Président de la Fédération de Russie, résolutions et ordonnances

du Gouvernement de la Fédération de Russie.

Naturellement, le représentant lui-même n'est pas en mesure de remplir les tâches qui lui sont confiées. Le soutien direct aux activités du plénipotentiaire est assuré par le bureau du plénipotentiaire,
qui est une subdivision indépendante de l'Administration du Président de la Fédération de Russie. La structure de l'appareil plénipotentiaire comprend l'inspection de district compétente de la Direction principale de contrôle du Président de la Fédération de Russie, qui organise directement le contrôle de l'application des lois fédérales, des décrets et des arrêtés du Président de la Fédération de Russie, des décisions et ordres du gouvernement de la Fédération de Russie et mise en œuvre des programmes fédéraux. Dans le cadre de cette inspection, dans chaque sujet de la Fédération de Russie relevant du district fédéral, il y a un inspecteur fédéral en chef et un inspecteur fédéral qui assurent l'exercice des fonctions de représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie.

Une analyse générale des tâches et fonctions des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux, fixées dans le Règlement, permet de conclure qu'elles ne sont pas caractérisées par un pouvoir direct, des fonctions exécutives et administratives vis-à-vis de l'État. autorités des entités constitutives de la Fédération de Russie. Cela confirme une fois de plus le fait évident que les représentants du Président de la Fédération de Russie ne disposent pas de véritables pouvoirs dans le domaine législatif des entités constitutives de la Fédération de Russie. Leurs activités, comme le souligne à juste titre la littérature juridique, sont objectivement de « triple » nature : organisation-contrôle-

analytique". À notre avis, de manière générale, cela peut être défini comme une coordination. Le but de ces activités des représentants autorisés dans le domaine étudié est de garantir l'État de droit, d'augmenter l'efficacité des activités des organes du gouvernement fédéral et d'améliorer le système de contrôle de l'exécution des décisions de ces derniers. Le point positif ici est que la coordination comme l'une des méthodes d'influence est utilisée à la fois dans le cas où la gestion se construit par subordination, sur des relations de pouvoir entre participants inégaux dans leur statut juridique (notamment par rapport aux organes exécutifs fédéraux du pouvoir de l'État). ), et lorsqu'il n'y a pas de subordination organisationnelle entre le sujet et l'objet de la gestion (en particulier par rapport à d'autres organisations fédérales
nouvelles autorités de l'État et autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie). 25

Toutes ces tâches auront à un degré ou à un autre un caractère organisationnel, puisque, d'une part, l'organisation en tant que fonction de gestion est la rationalisation des activités, la création d'un système de relations entre les organismes et 26

organisations, assurant le bon fonctionnement des organes gouvernementaux 27 , et d'autre part, dès le début, lors de la création de l'institution des plénipotentiaires, le principal objectif informel a été fixé : organiser la mise en œuvre de la politique du Président de la Fédération de Russie tout au long de la Fédération Russe.

Parmi les mesures organisationnelles prioritaires du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le domaine de la garantie de la légalité de la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie, il convient de souligner le fonctionnement et l'interaction coordonnés des autorités de l'État dans le niveau fédéral, le niveau fédéral et le niveau de l'entité constitutive de la Fédération, ainsi que les entités constitutives de la Fédération de Russie entre elles. En ce sens, leurs activités reçoivent une base sérieuse. Si la question se situe au point de carrefours interministériels ou de carrefours entre territoires, alors il est important ∣ζ de se joindre au représentant du Président de la Fédération de Russie dans sa solution, et vice versa, s'il

naturel, alors son appareil, en règle générale, ne devrait pas interférer.

À l'heure actuelle, les relations entre les autorités de l'État dans la plupart des entités constitutives de la Fédération de Russie souhaitent rester au mieux. Cela est particulièrement vrai dans le domaine législatif. Par exemple, dans ce domaine, les organes territoriaux de justice et le parquet fonctionnent presque totalement déconnectés, sans interaction étroite les uns avec les autres. Et ce malgré le fait qu'ils soient aujourd'hui les principaux « générateurs » des activités législatives des autorités étatiques des sujets de la Fédération.

Ainsi, il semble rationnel de la part des représentants autorisés du Président de la Fédération de Russie d'aider au développement et à la consolidation des relations étroites.

25 Voir : Petrov G. M. Encouragement dans l'administration publique (aspects juridiques). Iaroslavl, 1993. P.12 :, Maxcypoe A.A. Coordination des processus économiques par des moyens juridiques // Journal de droit russe. 2002. N° 5.

26 Voir : Noskov B.P. Réformer la législation administrative de la Russie (aspect théorique et méthodologique) .- M. : Groupe d'édition « Jurist », 2002. P. 49.

27 Voir : Cmapiuioe Yu.H. Droit administratif : À 14h Partie 1 : Historique. La science. Article. Normes. - Voronej : Maison d'édition VSU, 1998. P.176.

les relations entre les autorités judiciaires et pénales entre elles, ainsi qu'entre elles et les organes législatifs (représentatifs), exécutifs et judiciaires des sujets de la Fédération dans la zone d'étude. En agissant dans ce sens, il conviendrait de créer dans chaque district fédéral, sous la direction du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie, un centre de coordination, avec l'aide duquel des questions spécifiques d'ordre politique, juridique, socio-économique, culturel et la nature idéologique, y compris les questions d'interaction entre les structures étatiques, seraient résolues au plus haut niveau. Si nécessaire, des réunions des chefs des autorités de l'État (dont il fallait obtenir l'interaction) seraient organisées pour résoudre toute question spécifique et échanger des expériences positives.

Bien que les activités de contrôle et de surveillance des mandataires soient secondaires en tant que type d'activité, le maintien de la loi, de la discipline et de l'ordre public dépend en grande partie de son organisation. L’État doit maintenir son contrôle et son influence régulatrice sur les relations sociales qui en ont objectivement besoin. En particulier, comme nous l'avons déjà indiqué, cela concerne le système juridique de la Fédération de Russie et le mécanisme de son développement.

Le contrôle est une action qui constate le respect de l'exécution de la décision prise en comparant les résultats intermédiaires ou finaux effectivement obtenus et les tâches (tâches) prévues par la décision (programme, plan). La mise en œuvre réussie des mesures prévues est impossible si vous ne contrôlez pas en permanence dans quelle mesure ce qui a été fait correspond aux tâches définies. 29

Récemment, l’organisation du contrôle étatique a suscité de vives critiques de la part des juristes. Ils notent que l’appareil de contrôle s’est considérablement développé, même dans une certaine mesure de manière injustifiée. De plus, le contrôle en tant que tel dans notre pays est superficiel. Il y a suffisamment de parallélisme et de duplication dans le travail de ses organes. Il n’existe pas de coordination claire des activités de contrôle. 30 Cela pose la question de l’amélioration du système

contrôle de l'exécution des décisions des organes du gouvernement fédéral.

28 Nous parlons des tribunaux constitutionnels (à charte) des entités constitutives de la Fédération de Russie.

29 Voir : Noskov B.P. Décret op. Article 111.

30 Voir : Noskov B.P. Décret op. Article 31.

L'une des tâches des représentants du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux est « l'organisation du contrôle de l'exécution dans le district fédéral des décisions des autorités de l'État fédéral ». Évidemment, cette tâche a une direction positive. Cependant, en adhérant aux vues de A. Lvov, A. Churbakov, S. Belov, 31 nous constatons ici une certaine contradiction. La tâche du plénipotentiaire d'organiser le contrôle de l'exécution dans le District fédéral des décisions des organes du gouvernement fédéral est formulée de manière trop large. Parmi les fonctions du Président, ni dans l'Art. 80, ni en général au ch. 4 de la Constitution de la Fédération de Russie ne formule pas la fonction de contrôle de ces organes et l'exécution de leurs décisions, bien que la Constitution établisse certains pouvoirs de contrôle du Président (par exemple, la clause 3 de l'article 115, la clause 2 de l'article 125 ). Il ne s’agit toutefois que de pouvoirs de contrôle distincts ou de leurs éléments, et encore uniquement à l’égard de certaines autorités publiques.

En outre, comme on le sait, l'article 10 de la Constitution de la Fédération de Russie établit que « le pouvoir de l'État dans la Fédération de Russie s'exerce sur la base de la division en législatif, exécutif et judiciaire » et que « les autorités législatives, exécutives et judiciaires sont indépendantes ». ». Par conséquent, les décisions des autorités fédérales sont les décisions des autorités fédérales de chacune des branches du gouvernement ci-dessus. En d’autres termes, lors de l’interprétation de l’expression « organe fédéral du pouvoir d’État », il convient d’éviter l’erreur de l’identifier avec l’expression « organe fédéral du pouvoir exécutif (ou autre) du pouvoir ».

Ainsi, en effet, les représentants autorisés dans les districts fédéraux assurent l'exercice des pouvoirs constitutionnels du Président de la Fédération de Russie, et cette tâche, bien qu'elle ait de bonnes intentions, n'est en même temps guère de la compétence du Président de la Fédération de Russie. Fédération Russe. La fonction de contrôle est impérieuse, c'est-à-dire qu'elle implique une surveillance constante, une vérification, une suspension ou une annulation des décisions des entités contrôlées, voire l'application de sanctions. Une telle fonction, selon la Constitution de la Fédération de Russie, en ce qui concerne les décisions de tous les organes fédéraux

le pouvoir d'État n'est pas inhérent au Président, c'est pourquoi il est confié à l'unité structurelle de l'Administration du Président de la Fédération de Russie

31 Voir : A. Lvov, A. Churbakov, S. Belov. L'Institut du Représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le District fédéral : Deux avis // Code-INFO - Bulletin d'information sur la législation en vigueur. 2001. N° 10.

des pouvoirs qui ne relèvent pas directement de la compétence du Président lui-même (ou dépassent partiellement le cadre de cette compétence), n'est pas entièrement conforme à la Constitution de la Fédération de Russie. À cet égard, des propositions rationnelles sont avancées dans la littérature juridique : « lors de la formulation de la tâche spécifiée (paragraphe 2, article 5 du Règlement sur le représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le District fédéral), utiliser les concepts de « pouvoirs de contrôle du Président » ou « contrôle présidentiel ».

L'une des fonctions réelles du plénipotentiaire, qui a un caractère coordinateur dans le domaine législatif des entités constitutives de la Fédération, est la participation aux travaux des autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie situées dans le district fédéral. . Pour exercer cette fonction, les mandataires sont habilités à envoyer leurs adjoints et employés de leur appareil participer aux travaux de ces organes. Bien entendu, une telle participation n’est possible qu’avec droit de vote consultatif. En outre, en vertu des dispositions constitutionnelles, les plénipotentiaires n'ont le droit de participer aux travaux des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie que dans un certain nombre de cas et avec leur consentement, aux travaux du pouvoir législatif (représentant ) organes des entités constitutives de la fédération - uniquement * * (avec leur consentement, car, en - premièrement, la clause 4 de l'article 78 de la Constitution de la Fédération de Russie établit la fonction

le Président de la Fédération de Russie assure l'exercice des pouvoirs du seul pouvoir de l'État fédéral, deuxièmement, en dehors de la juridiction et des pouvoirs de la Fédération de Russie sur les sujets de juridiction commune de la Fédération de Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie, le les entités constitutives de la Fédération de Russie ont le plein pouvoir d'État (article 73 de la Constitution de la Fédération de Russie), et uniquement dans le cadre de la juridiction de la Fédération de Russie et des pouvoirs de la Fédération de Russie en matière de compétence conjointe, les autorités exécutives fédérales et le les autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie forment un système unique de pouvoir exécutif de la Fédération de Russie (clause 2 de l'article 77 de la Constitution de la Fédération de Russie).

Par ailleurs, depuis deux ans, les plénipotentiaires ont suivi de près les élections dans les entités constitutives de la Fédération.

Leurs succès sont également évidents dans la politique du personnel, qui a permis de réorienter le travail des structures fédérales dans les sujets de la Fédération loin des
stagner, tout d'abord, les intérêts nationaux, y compris la création d'un État de droit unique.

En toute honnêteté, nous notons que dans la mise en œuvre de la tâche « d'assurer la mise en œuvre de la politique du personnel du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral », les pouvoirs de son représentant auront un impact indirect sur la sphère créatrice de lois. des sujets de la Fédération. Bien entendu, un signe subjectif joue un rôle important dans l'activité législative : la projection par le législateur de ses opinions dans une forme juridique, le lobbying, etc. si la nomination à ces postes est effectuée par le Président de la Fédération de Russie, le gouvernement de la Fédération de Russie ou les organes exécutifs fédéraux", la mise en œuvre d'une politique centralisée unique est assurée, il y a, bien qu'indirectement, insignifiant, mais néanmoins un certain impact sur le mécanisme de développement du domaine juridique des sujets de la Fédération au sein du district fédéral.

Enfin, la dernière tâche consistant à « soumettre des rapports réguliers au Président de la Fédération de Russie sur la garantie de la sécurité nationale dans le District fédéral, ainsi que sur la situation politique, sociale et économique dans le District fédéral et à faire des propositions appropriées au Président du District fédéral » Fédération de Russie » est évidemment de nature analytique.

Cette tâche est mise en œuvre à travers la fonction de « faire des propositions au Président de la Fédération de Russie sur la suspension des actes des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie situées dans le district fédéral, en cas de conflit entre ces actes de la Constitution de la Fédération de Russie, des lois fédérales, des obligations internationales de la Fédération de Russie ou de violation des droits et libertés de l'homme et du citoyen.

V A première vue, cette fonction peut être attribuée au sens de commande

les activités du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral, qui seront très probablement erronées. Pour ça

afin de faire la proposition ci-dessus, le représentant du Président de la Fédération de Russie, s'appuyant sur son appareil, ne devrait pas dans un premier temps contrôler, mais analyser les actes des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie pour vérifier leur conformité à la Constitution de la Fédération de Russie, les lois fédérales, les obligations internationales de la Fédération de Russie et le niveau de respect des droits et libertés de l'homme et du citoyen, puisqu'il n'est possible d'exercer un contrôle sur un document normatif que dans le cadre de son analyse sur une base appropriée .

Une analyse des tâches et fonctions du représentant plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral permet d'identifier clairement et de ne pas surestimer son rôle dans le développement du domaine juridique des entités constitutives de la Fédération de Russie. Ses activités dans le domaine législatif des entités constitutives de la Fédération de Russie revêtent une importance particulière, premièrement, dans l'exercice du contrôle sur les organes territoriaux des organes exécutifs fédéraux du pouvoir d'État, y compris les ministères de la justice des entités constitutives de la Fédération de Russie. La fédération Russe; deuxièmement, dans le processus d'établissement d'un fonctionnement et d'une interaction coordonnés des autorités de l'État au niveau fédéral, au niveau fédéral et au niveau des entités constitutives de la Fédération, au niveau régional, et également en donnant aux relations existantes un caractère systémique ; V-

troisièmement, dans la politique du personnel. Dans le même temps, les représentants autorisés du Président de la Fédération de Russie doivent tenir compte de deux points importants. Premièrement, il est nécessaire d'exclure la possibilité d'une intrusion dans la compétence et les pouvoirs des autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie. Deuxièmement, maintenir un équilibre entre leurs activités de coordination et l'exercice par les organes exécutifs fédéraux et leurs organes territoriaux des compétences sous leur propre responsabilité.

Ainsi, la stabilisation aura lieu dans les domaines d'activité juridique, politique et économique du district fédéral.

Ainsi, l'institution du représentant du Président de la Fédération de Russie est une institution de légitimité secondaire, c'est-à-dire que la spécificité des représentants plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux réside dans le fait qu'ils assurent la mise en œuvre des tâches et fonctions du chef de l'Etat, agissent en son nom et sur ses instructions, sont dotés de certains pouvoirs de l'Etat ; toutes les actions et déclarations du représentant du Président sont une continuation des activités du Président lui-même. Cependant, ces paramètres de leur statut juridique ne doivent pas dépasser les buts, objectifs et fonctions de l'administration du Président de la Fédération de Russie dans son ensemble, à savoir assurer la mise en œuvre par le Président de ses pouvoirs constitutionnels.

La base des activités des plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux dans le domaine de la garantie de l'État de droit dans l'élaboration des lois des entités constitutives de la Fédération de Russie réside dans la nécessité d'exercer des pouvoirs de coordination : en particulier , en optimisant le fonctionnement des structures territoriales des organes exécutifs fédéraux dans le district fédéral, et en général - en organisant une interaction étroite entre les organes pouvoir de l'État. En d'autres termes, dans le district fédéral, le plénipotentiaire ⅜ (le représentant du Président de la Fédération de Russie agit comme un élément central de la fourrure

nisme consistant à garantir l'État de droit dans l'élaboration des lois des sujets de la Fédération.

Outre l'institution envisagée de représentation du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux dans le domaine de la garantie de l'État de droit dans le processus de développement du système juridique des entités constitutives de la Fédération de Russie, il convient de noter rôle spécifique de l'organe consultatif récemment créé auprès de la chambre haute du parlement fédéral - le Conseil des législateurs, dont les activités sont également de nature coordinatrice. Dans le même temps, la principale différence de cet organe est que ses fonctions de coordination dans le domaine de la garantie de l'État de droit sont dirigées vers la sphère la plus étroite de la formation du droit - l'élaboration des lois des entités constitutives de la Fédération de Russie.

Ainsi, en 2000, la procédure de formation du Conseil ■4 a radicalement changé. Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie. Au lieu de l'ancien

composition des chefs du pouvoir législatif (représentant) et de l'exécuteur testamentaire
les organes représentatifs du pouvoir de l'État sont délégués au Conseil de la Fédération. Notez que cela ne contredit en rien la Constitution de la Fédération de Russie. La partie 2 de l'article 95 de la Constitution de la Fédération de Russie note que « le Conseil de la Fédération comprend deux représentants de chaque entité constitutive de la Fédération de Russie : un des organes représentatifs et exécutifs du pouvoir d'État », et n'indique pas quels représentants spécifiques : chefs, membres de l'organisme public concerné ou simplement citoyens.

Essentiellement, les chefs des organes législatifs (représentatifs) et exécutifs du pouvoir d'État des entités constitutives de la Fédération se consacrent désormais entièrement à la résolution des problèmes régionaux, et les véritables membres de la Chambre haute du Parlement russe exercent leurs activités sur de manière permanente, « ont la possibilité de concentrer leur attention exclusivement sur les actes législatifs fédéraux, ce qui rend les lois meilleures et plus équilibrées » . Aujourd’hui, il s’agit d’un moment positif important dans l’évolution de la législation russe et dans la pratique législative.

Cependant, il convient de noter que le processus législatif fédéral précédent (en la personne de ses sujets) avait un lien plus ou moins direct avec le mécanisme d'élaboration de la base juridique des sujets de la Fédération qu'après les réformes menées dans la Fédération. Conseil. Il est donc nécessaire de renforcer la coordination et l’échange d’expériences en matière d’activité législative et, en général, de garantir un espace juridique unique de la Fédération de Russie. En outre, les dirigeants des assemblées législatives des sujets de la Fédération se sont retrouvés en dehors du niveau fédéral, contrairement à leurs anciens collègues de la chambre haute, les gouverneurs, qui travaillent activement au Conseil d'État. À cet égard, le Conseil pour l'interaction du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie avec les organes législatifs (représentatifs) du pouvoir d'État des entités constitutives de la Fédération de Russie - le Conseil des législateurs - a été effectivement créé. La création d'un tel Conseil en tant que

VV Poutine a griffonné : « permet de rapprocher le niveau de pouvoir régional du centre fédéral ».

En toute honnêteté, notons que l’idée de créer un tel organisme en Russie est évoquée depuis plusieurs années. Une tentative a été faite pour le créer sous la Douma d'État, mais en raison de l'incertitude du statut, sans lequel il est difficile pour un organisme public d'exercer ses fonctions, les députés de la République Kabardino-Balkarienne ont refusé d'y adhérer. Après la création d'associations de législateurs dans les districts, les parlementaires sont revenus sur cette idée et fin mai 2002, soutenus par le Président de la Fédération de Russie, elle a reçu sa véritable incarnation. À leur tour, les chefs des organes législatifs (représentatifs) des entités constitutives de la Fédération ont exprimé le souhait que le nouvel organe consultatif (ainsi que le Conseil d'État) agisse sous la direction du Président de la Fédération de Russie. Mais jusqu'à présent, le chef de l'Etat n'a pas réagi à cette proposition et a simplement participé aux réunions du Conseil des législateurs.

En fait, les législateurs russes ont créé leur propre « Conseil d’État ». Il s'agit d'un organe consultatif pour les chefs des organes législatifs (représentatifs) des sujets de la Fédération. Il se réunit au moins deux fois par an. Il est dirigé par le président du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie. Les travaux du Conseil sont dirigés par le Présidium, qui, outre le président de la chambre haute du parlement russe, comprend : le premier vice-président de la Douma d'État de la Fédération de Russie, l'un des vice-présidents de la Fédération. Conseil et sept chefs d'assemblées législatives - un pour chaque district fédéral. Les personnes suivantes sont invitées aux réunions du Conseil des législateurs : le Président de la Fédération de Russie, les membres du Conseil de la Fédération, les députés de la Douma d'État de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, les représentants des autorités exécutives fédérales, les autorités de l'État de la entités constitutives de la Fédération de Russie, autorités locales, institutions et organisations scientifiques. Ensemble, ils analysent les problèmes du développement du système juridique russe et trouvent un compromis pour les résoudre. Ainsi
il y a une optimisation en général de l'activité législative aux deux niveaux de la Fédération.

Les principales tâches du Conseil des législateurs, conformément au Règlement, sont les suivantes :

Assistance pour assurer l'interaction des organes législatifs (représentatifs) du pouvoir d'État des entités constitutives de la Fédération de Russie avec les chambres de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, ainsi qu'entre eux ;

Déterminer les principales orientations du développement de la législation fédérale et de la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie ;

Donner un caractère systémique au processus législatif au niveau fédéral et au niveau des sujets de la Fédération ;

Promouvoir la diffusion d'une activité législative positive, ainsi que des pratiques d'application de la loi dans la Fédération de Russie ;

Discussion des projets de lois fédérales les plus importants ;

Discussion d'autres questions d'activité législative et de pratique d'application de la loi d'une grande importance nationale

Compte tenu de ces tâches, vous pouvez arriver à une conclusion aléatoire. Comme L.Ya. Poluyan, « bien qu'il n'y ait pas de base législative directe pour cela, nous parlons essentiellement de déléguer à cet organe une partie des pouvoirs constitutionnels du Président de la Fédération de Russie pour assurer le fonctionnement et l'interaction coordonnés des autorités de l'État établies par la partie 2. de l’article 80 de la Constitution de la Fédération de Russie. Dans le même temps, compte tenu, d'une part, de l'absence de délégation effective de pouvoirs et, d'autre part, de la volonté même du législateur de créer cet organe, cette idée devrait être abandonnée. Dans le même temps, le processus de naissance d'un nouvel organe, ainsi que les premiers pas de ses activités, donnent à penser que dans un avenir proche, le Conseil des Législateurs deviendra, à l'instar du Conseil d'État, l'un des organes importants des outils d'interaction entre les législateurs des entités constitutives de la Fédération de Russie et le chef de l'État.

L'analyse de ces tâches, ainsi que l'étude de l'état actuel des relations juridiques législatives tant au niveau des entités constitutives de la Fédération de Russie qu'au niveau fédéral, permettent de dégager un certain nombre d'orientations.
pour leur optimisation, dont la mise en œuvre revêt aujourd'hui une grande importance et relève en partie de la compétence du nouvel organe consultatif.

1. Ordonnancement, systématisation de la procédure législative tant au niveau de la fédération qu'au niveau de ses sujets

Le Sénat russe et les organes législatifs (représentatifs) des entités constitutives de la Fédération de Russie doivent orienter leurs activités communes vers l'adoption de lois sur les actes juridiques normatifs de la Fédération de Russie, sur la procédure d'adoption des lois constitutionnelles et fédérales fédérales, sur l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, et tout d'abord, il est sans aucun doute nécessaire de rationaliser législativement les activités législatives des autorités de l'État (tant centrales que régionales), car même logiquement, il semble impossible de réglementer le processus de création une loi au niveau sous-juridique. A noter que la question de la nécessité de ces lois est débattue depuis longtemps. En outre, des projets de lois fédérales « Sur la procédure d'adoption des lois constitutionnelles et fédérales fédérales » et « Sur les actes juridiques normatifs de la Fédération de Russie » ont été soumis à la Douma d'État en 1996, et ce dernier a même été adopté en première lecture.

Une vision systématique de la législation contribue à son développement systématique et ciblé et à l'efficacité de la régulation des relations publiques. La violation ou la sous-estimation des fondements systémiques de la législation a un effet néfaste à la fois sur le niveau de la réglementation normative sectorielle complexe et sur l'ordonnancement des institutions juridiques.

2. Mettre la législation fédérale et la législation des entités constitutives de la Fédération en conformité avec les dispositions de la Constitution de la Fédération de Russie, ainsi qu'entre elles.

Ce n'est un secret pour personne qu'au niveau fédéral, les lois adoptées violent souvent les droits législatifs des sujets de la Fédération. Parfois excessif
leurs activités sont réglementées en détail, les sujets de la Fédération ayant le droit d'exercer une réglementation juridique indépendante. Il convient de noter que l'imperfection d'un certain nombre de lois fédérales et la présence de lacunes importantes dans la législation fédérale sont souvent causées par le manque d'utilisation de l'expérience positive de la législation dans les entités constitutives de la Fédération de Russie au niveau fédéral. En ce sens, c'est le Conseil des Législateurs qui est en mesure d'agir de la manière la plus productive.

Bien entendu, la légalité des actes juridiques réglementaires des entités constitutives de la Fédération de Russie commence par la légalité des actes juridiques réglementaires fédéraux, la qualité des premiers dépend en grande partie de la qualité des seconds. A.S. Pigolkin a tout à fait raison de dire que « la législation fédérale est la partie principale et déterminante du système juridique de la Fédération de Russie, lui servant de base, garantissant son ordre et son intégrité » 45 . Mais il faut reconnaître que les lois des sujets de la Fédération elles-mêmes contiennent de nombreuses violations des normes de la législation fédérale, y compris leur ignorance et leur duplication, qui sont générées soit par l'ambition des hommes politiques et des législateurs régionaux, soit par l'incapacité de former leur propre dispositif législatif spécifique. La législation anticipative des entités constitutives de la Fédération de Russie sur les sujets de compétence commune (la soi-disant contre-législation du sujet), qui a des connotations à la fois positives et négatives, mérite une attention particulière. Cette pratique était particulièrement visible avant l'adoption de la loi fédérale « sur les principes et la procédure de délimitation des sujets de compétence et de pouvoirs entre les autorités de l'État de la Fédération de Russie et les autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie ».

« Garantir la constitutionnalité et la légalité des lois régionales en tant qu'aspects de leur bonne qualité est la tâche non seulement des législateurs régionaux mais aussi fédéraux » 46. Et l'activité conjointe de ces derniers dans ce sens est considérée comme une garantie de réel succès.

3. Coordination des activités législatives de la Fédération et de ses sujets.

Cette orientation permettra d'atteindre un niveau plus élevé de développement de la législation russe. Comme le professeur B.P. Noskov, « une tâche prioritaire à la lumière de la réforme juridique en Russie

45 Voir : Pigolkii A.S. Corrélation entre la législation de la Fédération de Russie et la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie - M. : Olita, 2003. P. 20

46 Voir : Noskov B.P. Décret op. Article 251.

est le processus d'intégration du processus législatif de la Fédération et de ses entités constitutives et de coordination des activités des autorités fédérales et des autorités des entités constitutives de la Fédération de Russie » .

Le Conseil des législateurs agit ici comme s'il jouait le rôle d'un « bon ami ». D'une part, en ce qui concerne les organes législatifs (représentatifs) des entités constitutives de la Fédération de Russie, le Conseil ne dicte pas ses propres règles, mais donne les recommandations nécessaires, des conseils pour l'évolution de la législation de l'entité constitutive de la Fédération de Russie. Fédération. D'autre part, étant donné que le Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie constitue une certaine sorte de filtre pour les actes législatifs adoptés, l'activité conjointe de la chambre haute du Parlement et des organes législatifs (représentatifs) des constituants Les entités de la Fédération de Russie sont en mesure d’éliminer les lois inutiles, inappropriées et faisant l’objet de pressions étroites.

Sans aucun doute, la solution commune des problèmes par les législateurs russes peut éliminer, sinon la totalité, la plupart des erreurs et des lacunes, non seulement de nature générale, mais aussi de nature régionale particulière.

4. Unification de la législation des sujets de la Fédération.

Étant donné que le Conseil des législateurs est un organe consultatif, il est très important, pour l'unification de la législation des sujets de la Fédération, d'utiliser un modèle d'acte de recommandation comme une sorte de base méthodologique, une indication pour le développement de leur propre législation de la sujets de la Fédération de Russie. Cela ne signifie pas du tout une unification totale de la législation des sujets de la Fédération et une copie traditionnelle des normes de la loi fédérale. Au contraire, il semble que l'utilisation de règlements types devrait devenir une base stable pour les activités législatives des sujets de la Fédération. D'une part, ces lois serviront de guide au législateur des sujets de la Fédération, lui fourniront des informations scientifiquement fondées et l'aideront ainsi à choisir la bonne solution législative. De plus, le caractère recommandable de leurs normes permettra de prendre en compte les particularités et l'originalité de l'expérience accumulée, des pratiques répressives, des traditions locales et de la situation socio-économique spécifique de la région. D'autre part, la modélisation de la réglementation juridique peut rapprocher les systèmes législatifs des entités constitutives de la Fédération de Russie, éliminer les discordes injustifiées dans la résolution du même type de tâches juridiques par les entités constitutives de la Fédération et éviter des erreurs inutiles.

Ainsi, les actes législatifs de recommandation peuvent réellement contribuer à la mise en œuvre d'une politique législative coordonnée dans la Fédération de Russie, garantissant l'unité des principales orientations de développement de la législation fédérale et de la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie.

Compte tenu de ces orientations, ainsi que du but constitutionnel du Conseil de la Fédération, on peut affirmer que c'est l'interaction étroite de cette chambre du parlement fédéral et des organes législatifs (représentatifs) des sujets de la Fédération de Russie (le Conseil des Législateurs) qui peut réellement assurer l'harmonisation de la législation fédérale et de la législation des sujets de la Fédération. De plus, afin d'obtenir la qualité optimale et la plus grande efficacité de la législation russe, il convient de prendre en compte les intérêts de chacun des niveaux non seulement dans le domaine de la juridiction conjointe de la Fédération de Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie. Fédération, mais aussi dans les domaines de leur compétence exclusive.

Avec cette approche, un programme visant à résoudre avant tout des tâches stratégiques peut être mis en œuvre. Pour les organes législatifs (représentatifs), cela signifie qu'une législation situationnelle, largement spontanée, doit céder la place à une législation conceptuellement significative et planifiée. Dans ce cas, l'adéquation du système législatif émergent aux problèmes réels de développement à la fois du pays et d'un sujet particulier de la Fédération, sa cohérence de contenu et sa cohérence juridique, sa stabilité face à la nécessité de changements fréquents qui déstabilisent le système socio-économique et la situation politique peut être assurée.

En résumé, nous notons que la tâche principale à la lumière de la réforme juridique en Russie est le processus d'intégration du processus législatif de la Fédération et de ses entités constitutives et la coordination des activités des autorités fédérales et des autorités des entités constitutives de la Fédération. Fédération Russe. Et dans ce processus difficile, les plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux et le Conseil des législateurs peuvent jouer un rôle positif important.

48 Voir : Tikhomirov Yu.A. Lois modèles : nouveautés en théorie et en pratique / Problèmes législatifs dans la Fédération de Russie // Actes de l'Institut de législation et de droit comparé. M., 1993. Numéro. 53. P.42-50 ; Studenikina M.S. Quelques aspects du problème des sources du droit dans la Fédération de Russie / Problèmes de législation dans la Fédération de Russie // Actes de l'Institut de législation et de droit comparé. M „ 1993. Numéro. 53. P.41.

La législation en vigueur et les actes juridiques normatifs subordonnés établissent deux types de relations entre les autorités exécutives : la coordination et la subordination (subordination). Les deux types de relations visent à assurer l'unité et la cohérence des activités des parties de l'appareil d'État, bien que ces types de relations soient différents dans leur contenu.

Subordination (subordination) d'un organe à un autre implique généralement ce qui suit.

L'organe supérieur émet des actes fixant le statut juridique des organes inférieurs (le plus souvent des dispositions), dans lesquels il détermine la compétence de l'organe inférieur et ses fonctions. Les pouvoirs de l'organe supérieur comprennent l'approbation des normes maximales d'effectifs et de financement budgétaire de l'organe subordonné, la nomination et la révocation des chefs de cet organe.

On suppose que la subordination signifie la capacité d'un organe supérieur à émettre des instructions et des ordres contraignants pour les organes inférieurs et à exiger un rapport sur leur mise en œuvre.

Pour les autorités supérieures, le système de subordination prévoit la possibilité d'annuler les décisions (actes) des autorités inférieures, cependant, les garanties d'indépendance de compétence suggèrent que cela n'est possible que si de tels actes contredisent la loi ou d'autres actes juridiques réglementaires. Dans certains cas, cependant, une telle autorité peut être accordée dans le cadre de relations de coordination plutôt que de subordination (par exemple, le ministère et les services et organismes fédéraux relevant de sa compétence).

Un exemple de relations subordonnées peut être l'interaction du gouvernement de la Fédération de Russie et d'autres organes exécutifs fédéraux, ainsi que l'interaction d'un organe fédéral avec ses organes territoriaux.

Relations de coordination impliquent également une position non pas aussi subordonnée, comme dans le cas de la subordination, mais dépendante de l'organisme coordonné. La coordination est souvent assumée dans un certain domaine, lorsqu'un organe est chargé d'assurer l'exercice coordonné des pouvoirs dans un certain domaine de tous les autres organes exécutifs.

La coordination implique l'approbation obligatoire des projets ou la publication d'actes juridiques réglementaires communs, ainsi que l'approbation de certaines décisions de gestion - par exemple, les décisions de création d'organismes territoriaux. La coordination implique un contrôle limité sur les activités des organismes coordonnés, la publication de recommandations méthodologiques et une assistance méthodologique aux organismes coordonnés, y compris la fourniture d'une formation avancée aux salariés.

L'organe de coordination a le droit de demander les informations nécessaires, de créer des organes consultatifs généraux et des groupes de travail, de tenir des réunions conjointes, d'impliquer les organes coordonnés dans des activités conjointes et d'impliquer les représentants des organes coordonnés dans la planification conjointe.

La coordination implique la responsabilité envers une autorité supérieure pour les activités dans le domaine coordonné, et en partie l'exercice des fonctions d'intermédiaire entre les autorités coordonnées et l'autorité exécutive la plus élevée. Par exemple, un ministère fédéral soumet au gouvernement des projets d'actes juridiques normatifs affectant les activités des services et agences dont il coordonne les activités.

La coordination est assurée par les ministères en relation avec les services et agences relevant de leur compétence, et par les autorités exécutives qui font partie du pouvoir exécutif en relation avec d'autres organes administratifs (Banque centrale, fonds extrabudgétaires).

Formé par le gouvernement pour assurer la coordination des actions des autorités exécutives intéressées dans la résolution d'un certain nombre de tâches (organes de coordination), ainsi que pour l'examen préliminaire des questions et la préparation de propositions pertinentes à caractère de recommandation (organes consultatifs).

Les organes de coordination sont appelés commissions et les organes consultatifs sont appelés conseils.. Les commissions et conseils, en fonction des tâches qui leur sont assignées pour examiner les questions qui relèvent de la compétence de la Fédération ou de ses sujets ou de leur compétence commune, comprennent des représentants des autorités exécutives compétentes. En outre, des représentants d'autres autorités de l'État, des structures d'entreprise, des associations publiques, des scientifiques, des spécialistes et des personnalités publiques peuvent être inclus dans les commissions et les conseils. Le champ d'activité et les pouvoirs des commissions et des conseils sont déterminés par les décisions portant création ou par leurs règlements. Les décisions de ces organes sont formalisées dans des protocoles et, si nécessaire, mises en œuvre sous forme de projets de résolutions et d'arrêtés du Gouvernement, qui sont soumis au Gouvernement dans les formes prescrites. Pour la préparation rapide et de haute qualité des documents et des projets de décisions du Gouvernement, les commissions et les conseils sont autorisés à créer des groupes de travail parmi les spécialistes des domaines concernés.

Commission gouvernementale représente son organe, créé par lui pour coordonner les activités des autorités exécutives fédérales et des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie dans divers domaines de la vie publique et étatique. La commission comprend des membres du Gouvernement de la Fédération de Russie, ainsi que d'autres personnes. La Commission est généralement dirigée par le vice-Premier ministre de la Fédération de Russie. La Commission exerce ses activités sur une base volontaire. Les réunions de la commission ont lieu selon les besoins, mais au moins une fois par trimestre. Les décisions sont prises à la majorité simple des voix, consignées dans des protocoles et sont contraignantes pour toutes les autorités exécutives fédérales des entités constitutives de la Fédération de Russie. Le statut juridique de la commission, sa composition et ses procédures sont déterminés par le Gouvernement. Les commissions suivantes ont été créées et fonctionnent sous l'égide du gouvernement fédéral : sur les questions d'assistance humanitaire et technique internationale sous l'égide du gouvernement de la Fédération de Russie ; lutter contre les transactions monétaires et financières illégales d’import-export ; sur les questions de l'Organisation mondiale du commerce; sur les mesures de protection dans le commerce extérieur et la politique tarifaire douanière ; contrôler l'octroi d'avantages fiscaux et douaniers ; coordonner les activités des autorités exécutives fédérales et des autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie dans la mise en œuvre des accords de partage de production ; sur les questions opérationnelles ; améliorer la législation fiscale; gestion du fonds pour la renaissance nationale et culturelle des peuples de Russie ; sur la réforme économique, etc.

L'activité de la Commission du gouvernement de la Fédération de Russie sur les questions opérationnelles, créée le 9 juin 1997, qui joue le rôle d'un « petit gouvernement » revêt une importance particulière. La Commission est chargée d'examiner rapidement les questions actuelles et futures liées à la mise en œuvre de la réforme économique, de la politique sociale et de la restructuration structurelle de l'économie, en créant les conditions nécessaires au développement de l'entrepreneuriat, ainsi que de l'examen préliminaire des projets de loi et de décisions soumis à le gouvernement, etc.

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Shilin Gleb Viatcheslavovitch. Coordination en tant que fonction dans les activités de l'administration de l'entité constitutive de la Fédération de Russie : Dis. ... et c'est vrai. légal Sciences : 12.00.14 : Tomsk, 2002 244 p. RSL OD, 61:03-12/753-2

Introduction

Chapitre 1 L'essence de la coordination et sa réglementation juridique

1.1. Fondements théoriques du contenu de la fonction de coordination, formes et efficacité de sa mise en œuvre 16

1.2. Coordination - une fonction de l'administration publique et une fonction d'un organisme d'administration publique 51

1.3. Questions de réglementation juridique de la fonction de coordination 68

Chapitre 2 Mise en œuvre de la fonction de coordination dans les activités de l'administration du sujet de la Fédération de Russie

2.1. Formes organisationnelles et juridiques de mise en œuvre de la fonction de coordination 94

2.2. Formes directes de mise en œuvre de la fonction de coordination 118

2.3. Association interrégionale « Accord sibérien » et son rôle dans la mise en œuvre de la fonction de coordination 139

2.4. Conditions d’efficacité de la mise en œuvre de la fonction de coordination 152

2.5. Problèmes réels de mise en œuvre de la fonction de coordination 171

Conclusion 177

Liste des actes juridiques normatifs utilisés

et littérature 182

Application

Introduction au travail

La pertinence du sujet de recherche de thèse. Ces dernières années, des changements fondamentaux ont eu lieu dans les activités de l'État russe dans tous les domaines de l'administration publique, le mouvement se poursuit vers la construction d'un État de droit fédéral démocratique. À cet égard, nous pouvons parler de la nécessité urgente d'une influence directe de l'État organisateur sur les relations publiques afin d'assurer le respect des exigences des actes juridiques réglementaires dans les domaines économique, socioculturel, administratif et politique.

Conformément à l'article 10 de la Constitution russe, le pouvoir exécutif est l'une des branches indépendantes du pouvoir d'État unifié. Son objet est d'organiser la mise en œuvre des exigences des lois, le contrôle de l'application des lois et règlements. La nécessité de la présence de l'État dans de nombreux domaines de la vie publique prédétermine l'existence d'un système intégral d'autorités exécutives - des entités spéciales dotées de certaines compétences et supportant l'entière responsabilité juridique de l'impact transformateur sur la vie publique. Dans le même temps, un nombre important d'autorités exécutives constitue une condition préalable objective à la coordination et à l'harmonisation de leurs activités. La coordination est assurée par les organes de compétence générale à l'échelle de la Fédération de Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie, ainsi qu'aux niveaux intersectoriels et sectoriels par les ministères et comités d'État, les commissions fédérales et les autorités exécutives des entités constitutives. de la Fédération de Russie. L'activité pratique de coordination des autorités exécutives nécessite une généralisation théorique, une analyse en termes de contenu, de formes et de modalités de mise en œuvre.

La pertinence de l'étude de la pratique de la mise en œuvre des fonctions de gestion et des fonctions de coordination dans les activités des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie augmente en raison de la consolidation comme

5 ve des principes constitutionnels d'une certaine indépendance des pouvoirs exécutifs, de l'unité du système du pouvoir exécutif, du fédéralisme, de l'établissement dans la Constitution de la Russie des sujets de juridiction de la Fédération de Russie, des sujets de juridiction conjointe de la Fédération de Russie et les entités constitutives de la Fédération de Russie, sujets de la juridiction des entités constitutives de la Fédération de Russie (article 10, partie I, 2 article 77, partie 2, 3 article 11, articles 71, 72, 73 du Constitution de la Russie). Le droit des entités constitutives de la Fédération de Russie, confirmé par la loi fédérale adoptée lors de l'élaboration de la Constitution de la Fédération de Russie, d'établir de manière indépendante un système de pouvoirs d'État est d'une importance primordiale. La mise en œuvre de ce droit doit respecter les fondements du système constitutionnel de la Russie, les principes généraux de l'organisation du pouvoir exécutif et l'exigence d'assurer l'unité du système du pouvoir exécutif dans le cadre de la juridiction de la Fédération de Russie et des pouvoirs de la Fédération de Russie dans les questions relevant de la compétence conjointe de la Fédération de Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie. La coordination des activités des autorités exécutives est nécessaire non seulement dans l'exercice de leurs pouvoirs dans le cadre de leur compétence au niveau approprié, mais également à différents niveaux.

L'étude de l'interaction des autorités exécutives comme l'une des orientations pour améliorer la gestion sur la voie du renforcement de la stabilité et de la garantie d'un développement progressif de la société au stade actuel, pour atteindre une efficacité élevée dans l'économie basée sur une rationalité scientifiquement fondée, est également pertinente en relation avec les problèmes pratiques existants de l'administration publique, qui est une expression organisationnelle et juridique du pouvoir exécutif.

Le Président de la Russie a concentré son attention sur le contenu de ces problèmes au cours de la période 1997-1999 dans son discours annuel à l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie. Ainsi, dans le Discours de 1997, l'importance de l'interaction entre les structures territoriales des organismes fédéraux et les organismes régionaux a été soulignée, sous réserve de leurs compétences et pouvoirs. En 1998, l'impossibilité d'une ascension stratégique sans le plus proche

interaction entre les autorités fédérales, régionales et les gouvernements locaux. En 1999, il pointe directement la perte d'interaction avec les autorités étatiques dans les régions, le manque de coordination et de cohérence nécessaire entre les divisions territoriales des ministères et départements fédéraux. La nécessité de former un système intégral de régulation étatique de l'économie et de la sphère sociale, la transformation de l'État (c'est-à-dire principalement les autorités exécutives - ndlr) en un coordinateur efficace des forces économiques et sociales a été soulignée par le président de la Russie. Fédération V.V. pouvoirs du Président du Gouvernement de la Fédération de Russie. Dans son discours de 2000, le président russe a une fois de plus souligné le manque d'interaction efficace entre les différents niveaux de pouvoir et de coordination de leurs activités. Parallèlement à l'indication de l'existence de problèmes complexes, les plus hauts dirigeants de l'État se sont donné pour tâche de coordonner et d'interagir avec les autorités exécutives de la Fédération de Russie. L'un des moyens de résoudre les problèmes existants liés au renforcement de l'État russe consiste à introduire un système de districts fédéraux et l'institution de plénipotentiaires du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux. Un exemple d'augmentation du rôle des fonctions de coordination dans les activités de l'État peut être appelé la coordination des activités des organes exécutifs fédéraux pour restaurer l'économie et organiser le maintien de la vie de la population de la République tchétchène en 1999-2000. Représentant plénipotentiaire du gouvernement de la Fédération de Russie en République tchétchène - Vice-président du gouvernement de la Fédération de Russie et depuis novembre 2000 - Ministre de la Fédération de Russie.

Dans le Message du Président de la Fédération de Russie à l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie en 2001, il est déclaré que le renforcement de l'État, de l'ensemble du système politique et de la position du pays reste une tâche stratégique. Un pouvoir d’État consolidé et efficace, une interaction bien établie entre les niveaux de pouvoir sont une condition préalable au

7 l'infanterie des réformes en cours, la solution des problèmes socio-économiques urgents, les tâches dans le domaine de la sécurité de l'État, la protection des droits et des intérêts de l'individu. La transformation de l'appareil d'État en un mécanisme efficace, compact et fonctionnel (ce qui signifie améliorer la coordination entre ses maillons - ndlr) reste parmi les principales orientations de la politique intérieure de l'État pour 2002, définies dans le discours du Président de la Fédération de Russie. . Le début de l'activité réelle de l'État pour résoudre les problèmes de coordination existants, y compris la coordination des relations économiques extérieures et internationales, le transfert progressif de certaines fonctions fédérales au niveau des districts fédéraux indique la pertinence de l'étude de la fonction de coordination, les questions juridiques de sa mise en œuvre dans les activités des autorités exécutives (administration publique) des entités constitutives de la Fédération de Russie.

L'état de développement scientifique du sujet. Le problème de la coordination dans l'administration publique a suscité un intérêt scientifique constant dans les années 60 et 80. XXe siècle. Sur la question de l'essence de la coordination, de sa place et de son rôle dans l'administration publique, les scientifiques ont créé des monographies ou des chapitres séparés, des articles scientifiques, mené des recherches de thèse (A.I. Kazannik, Yu.M. Kozlov, A.E. Lunev, S.D. .Mogilevsky, A.I. Nedogreeva, A.S. Shcherbakov et autres auteurs). À la fin du XXe siècle, il y a eu une diminution significative de l'intérêt pour ce problème, qui peut s'expliquer en partie par la diminution générale du rôle et de l'influence de l'État dans les processus en cours dans la société et par le renforcement du droit privé. des principes. Dans les conditions modernes, caractérisées par un changement radical du système juridique de l'État russe, il n'existe pratiquement aucune étude scientifique sur le phénomène de coordination dans les activités des autorités exécutives, y compris la manifestation de son aspect fonctionnel dans l'administration publique ou en tant que méthode. de l'administration publique, la propriété générale de la gouvernance, le principe de l'administration publique.

8 Objet d'étude- les relations juridiques de coordination de la gestion publique qui se développent dans les activités des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie.

Sujet d'étude- analyse scientifique des problèmes de théorie et de pratique de la réglementation juridique et de la mise en œuvre pratique de la fonction de coordination par les autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie dans la région sibérienne, y compris ses « formes et sa garantie d'efficacité ».

But et objectifs de l'étude. Le but de la recherche de thèse est d'établir le contenu et la manifestation pratique de la coordination en tant que fonction de l'administration de l'État et de la fonction d'un organe de l'administration de l'État (autorité exécutive) dans les activités des autorités exécutives d'un certain nombre d'entités constitutives de la Fédération de Russie. dans la région sibérienne.

Pour atteindre l'objectif de l'étude, il a fallu résoudre un certain nombre de tâches :

établir la relation entre le contenu du concept de coordination et le contenu de catégories telles que « administration publique », « fonction de l'administration publique » et « fonction d'un organisme d'administration publique » ;

sur la base de la nature de la forme d'administration publique, identifier les options possibles pour les formes de mise en œuvre de la fonction de coordination par les autorités exécutives de l'entité constitutive de la Fédération de Russie, y compris les formes organisationnelles et juridiques ;

sur la base des études théoriques disponibles, clarifier le contenu des notions de « condition » et de « critère » d'efficacité de la mise en œuvre de la fonction de coordination ;

analyser l'essence du phénomène de coordination et déterminer son contenu fonctionnel dans l'administration publique ;

analyser la réglementation juridique de la fonction de coordination mise en œuvre dans les activités de l'administration de l'entité constitutive de la Fédération de Russie ;

envisager les formes organisationnelles, juridiques et directes de mise en œuvre de la fonction de coordination dans les activités des organes exécutifs

9 les autorités des entités constitutives de la Fédération de Russie ;

déterminer le rôle de l'Association interrégionale « Accord sibérien » dans la mise en œuvre de la fonction de coordination par les administrations des entités constitutives de la Fédération de Russie du District fédéral sibérien ;

du point de vue du respect des conditions d'efficacité, analyser la mise en œuvre pratique de la fonction de coordination dans les activités des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie dans la région sibérienne sur l'exemple d'organes de coordination individuels.

Base théorique et empirique de l'étude. Au cours de l'étude, l'auteur s'est appuyé sur les résultats publiés de l'étude de divers aspects de la coordination dans l'administration publique. La thèse s'appuie également sur un vaste matériel théorique d'ouvrages scientifiques sur les problèmes de la théorie générale du droit, du droit constitutionnel, du droit administratif, du droit municipal, de la théorie de la gestion et de la théorie de l'administration publique, de l'économie. Le contenu des problèmes étudiés a été examiné à l'aide des travaux de scientifiques tels que S.A. Avakyan, V.B. Averyanov, A.B. Agapov, S.S. Alekseev, A.P. Alekhin, G.V. Atamanchuk, V.G. Afanasiev, D.N. Bahrakh, I.L. Bachilo, K.S. Velsky, R.F.Vasiliev, V.G.Vishnyakov, V.F.Volovich, B.N.Gabrichidze, B.V.Dreyshev, I.Ya.Dyuryagin, V.B.Evdokimov, V.V.Ignatenko, A.I.Kazannik, M.I.Kleandrov, Yu.M.Kozlov, A.N.Kokotov, N.M. Konin, B.P. Kurashvili, B.M.Lazarev, A.E.Lunev, S.A.Maevsky, V.I.Mayorov, V.M.Manokhin, S.Yu.Marochkin, B.Z.Milner, V.V.Nevinsky, V.A.Nikonov, V.I. Novoselov, A.M.Omarov, V.S.Osnovin, A.S.Pashkov, G.I.Pet rov , M.I.Piskotin, V.D.Plesovskikh, L.L.Popov, V.S.Pronina, V.A.Rakhmilovich, V.D.Svintsov, V.E.Sevryugin, M.I.Setrov, L.A.Simonyan, B.V.Smirnov, V.D.Sorokin, Yu.N.Starilov, A.P.Suntsov, Yu.A. Tikhomirov, Ya.Ulitsky, A.V.Ushakov, V.V.Tsvetkov, G.N. Ts.A. Yampolskaya. Les travaux de scientifiques étrangers - G. Braban, R. Drago, E. Starossyak, A. Fayol ont également été utilisés. Cet ouvrage reflète le travail de scientifiques d’État russes qui ont étudié les questions juridiques.

10 problèmes de l'activité de l'État à la fin du XIX - début du XXe siècle : A.I. Andreevsky, V.M. Gessen, V.F. Deryuzhinsky, A.I. Elistratov, N.I. Lazarevsky.

Dans le cadre de la consolidation de la structure étatique fédérale de la Fédération de Russie dans la Constitution de la Russie, le choix de la base empirique de l'étude - les activités des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie dans la région sibérienne a été réalisée sur la base de plusieurs hypothèses. Tout d'abord, les différences dans le statut juridique des sujets de la Fédération de Russie de différents types, qui existent malgré l'égalité garantie par la Constitution de la Fédération de Russie, sont importantes. Dans la littérature scientifique moderne sur le contenu de ces différences, les chercheurs expriment des opinions qui trouvent une justification juridique dans la partie 5 de l'article 66 de la Constitution de la Fédération de Russie. Un rôle important a été joué par la proximité du statut juridique du kraï et de l'oblast en tant que sujets les plus typiques de la Fédération de Russie (54 sur 89 - krais et oblasts) et de la région sibérienne (9 sur 19 - krais et oblasts). . Le concept général d'administration d'État est pris en compte comme un mécanisme du pouvoir exécutif qui le met en œuvre à l'échelle de la Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie, ce qui permet de considérer comme l'administration d'une entité constitutive de la Fédération de Russie non seulement l'administration d'un territoire, d'une région, mais aussi le gouvernement d'une république, d'une région autonome au sein de la Russie. Le facteur territorial et économique est également pris en compte - la proximité des conditions géographiques, l'intégrité territoriale et économique, la présence de relations industrielles d'une grande stabilité et intensité entre les entités économiques, la possibilité de développement stratégique associé à l'utilisation des ressources naturelles, accumulées le potentiel de production, le « facteur humain » et l'effet de l'intégration économique des entités de la Fédération de Russie. L'entrée des autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie de la région sibérienne dans l'association interrégionale « Accord sibérien », l'attribution de leurs territoires principalement au District fédéral sibérien a également eu un impact. Au cours de l'étude, la plupart

11 l'attention est portée aux sujets de la Fédération de Russie de la région (région) économique de Sibérie occidentale. Le matériel juridique devenu connu, accessible au public suite à sa publication officielle, sa distribution officielle à un cercle établi de destinataires ou son inclusion dans des bases de données électroniques a été étudié.

La région économique (région) de Sibérie occidentale comprend les sujets de la Fédération situés dans la plaine de Sibérie occidentale et des parties des montagnes du sud de la Sibérie - la République de l'Altaï, le territoire de l'Altaï, les régions de Kemerovo, Novossibirsk, Omsk, Tomsk et Tioumen, les régions de Khanty- Régions autonomes de Mansiisk et de Yamalo-Nenets. La mise en œuvre d'une coordination par l'administration d'État de la région de Tioumen, des Okrugs autonomes de Khanty-Mansiysk et de Yamalo-Nenets a été étudiée malgré leur affectation au District fédéral de l'Oural. Dans la période moderne, géographiquement et économiquement, ces sujets de la Fédération de Russie font partie de la Sibérie occidentale et non de la région de l'Oural, bien qu'en 1944. La région de Tioumen est formée des territoires des districts nationaux de Khanty-Mansiysk et de Yamalo-Nenets et d'une partie des territoires des régions d'Omsk et de Kurgan, retirés en 1934. de la région de Tcheliabinsk. Les caractéristiques géographiques et économiques détaillées de la Sibérie occidentale, les caractéristiques et les orientations générales du développement des entités constitutives de la Fédération de Russie situées à l'intérieur de ses frontières sont exposées dans la littérature spécialisée pertinente.

Base méthodologique de l'étude. La recherche de la thèse a été réalisée sur la base de la méthode de cognition dialectique-matérialiste en combinaison avec les méthodes d'analyse et de synthèse, les méthodes logiques, juridiques formelles, juridiques comparées, systémiques et structurelles, historiques et autres.

Nouveauté scientifique de la recherche. L’état de la littérature scientifique sur la coordination permet d’affirmer que ce phénomène n’a pas été suffisamment étudié.

L'étude menée sur la coordination des activités des autorités exécutives par rapport à un groupe distinct de sujets de la Fédération de Russie peut être désignée comme la première recherche de thèse après le début de changements fondamentaux dans les fondements de l'ordre constitutionnel et du système juridique, d'abord de l’union, puis de l’État russe. La nouveauté scientifique est également attestée par l'absence dans le texte de la Constitution de la Fédération de Russie de toute mention de l'administration publique, des organes de l'administration publique, par l'introduction dans la pratique juridique de la notion d'« autorité exécutive (autorité exécutive de l'autorité de l'État) ». , ainsi que la présence de sujets de la Fédération en tant qu'entités étatiques prévues par celle-ci, l'obligation de créer leurs autorités exécutives.

Au cours de l'étude, une analyse de la littérature scientifique a été réalisée par rapport aux conditions de la réalité juridique moderne, certaines questions controversées ont été examinées, les dispositions de la Constitution de la Fédération de Russie, la législation fédérale et la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie ont été étudiés et les résultats des activités pratiques de coordination des autorités exécutives ont été résumés.

Les principales dispositions suivantes sont avancées en défense :

La coordination sur le plan fonctionnel doit être considérée en relation avec les catégories « administration publique », « fonction d'administration publique » et « fonction d'administration publique ». Il préserve le caractère impérieux et juridique de l'administration publique, reflète son caractère dynamique, ainsi que les spécificités des fonctions de l'administration publique et des fonctions d'un organe de l'administration publique (pouvoir exécutif).

La mise en œuvre de la coordination, inscrite dans les pouvoirs de l'État en fonction de l'administration publique et en fonction d'un organe de l'administration publique, ne s'étend pas seulement au sous-système de contrôle et implique la coordination des actions non seulement

13 autorités exécutives dans la résolution de problèmes communs, ainsi que d'autres sujets de droit dans un domaine particulier de l'administration publique.

3. La fonction de coordination est une des qualités essentielles
effectuée par l'administration d'une entité constitutive de la Fédération de Russie, l'État
gestion militaire ou l'une des activités, juridiquement contraignant
nym pour elle en tant qu’organe du pouvoir exécutif.

4. Les définitions de « la fonction de l'administration publique » sont formulées.
niya », « la fonction d'un organisme d'administration publique », « la coordination est une fonction
tion de l’administration publique », « la coordination est une fonction de l’organe de l’État »
administration militaire », « forme d’administration publique », « efficacité
gestion », « critère d’efficacité » et « condition d’efficacité »
manifestations de la fonction de coordination par les autorités exécutives des sujets
Fédération Russe.

Une liste de conditions pour l'efficacité de la mise en œuvre de la fonction de coordination dans les activités de l'administration de l'entité constitutive de la Fédération de Russie, liées à la fois au contenu de l'impact de la gestion de la coordination et à sa forme, a été proposée et justifiée, y compris par application pratique. Parmi eux : une sélection rigoureuse du personnel pour gérer le travail de l'organisme de coordination ; la création d'organismes de coordination uniquement en présence de problèmes réels et après une étude sérieuse de la situation actuelle ; surveiller le travail des organes spéciaux de coordination et l'exercice de la fonction de coordination par d'autres autorités exécutives d'une entité constitutive de la Fédération de Russie avec la préparation de propositions pour améliorer leurs activités ; tenir un registre des organes spéciaux de coordination créés dans chaque entité constitutive de la Fédération de Russie.

La différence dans la réglementation juridique de la coordination en fonction de l'administration publique et en fonction d'un organisme d'administration publique est révélée. En tant que fonction de l'administration publique, la coordination est assurée par l'administration en raison du statut d'autorité exécutive.

14 et attribuant au sujet de la Fédération de Russie certains sujets de juridiction, des pouvoirs sur des sujets de juridiction conjointe et en tant que fonction d'un organisme d'administration publique - conformément aux prescriptions assez spécifiques des actes juridiques.

Une liste et les principales caractéristiques des formes organisationnelles et juridiques de coordination sont proposées - l'administration du territoire, de la région (gouvernement de la république, région autonome) ; poste de chef de l'administration (gouverneur) du territoire, de la région, chef de la république, gouverneur de la région autonome ; d'autres autorités exécutives de l'entité constitutive de la Fédération de Russie ; organes de coordination spéciaux et postes individuels. Le degré comparatif d'efficacité de la mise en œuvre de la fonction de coordination sous diverses formes organisationnelles et juridiques est déterminé.

Une classification des formes juridiques de mise en œuvre directe de la fonction de coordination est proposée - un acte juridique (normatif ou individuel) ; contrat administratif; d'autres actions juridiquement significatives.

Une justification de la nature juridique de l'Association interrégionale pour l'interaction économique « Accord sibérien » est avancée comme une forme organisationnelle et juridique de coordination réalisée au niveau « intersubjectif » non seulement par l'exécutif, mais également par les autorités législatives de la entités constitutives de la Fédération de Russie dans la région sibérienne. La création de cette association, ses activités, l'introduction et le démarrage réussi du système des districts fédéraux créent les conditions de l'unification juridique des entités constitutives de la Fédération de Russie et de la réduction de leur nombre total, c'est-à-dire de la mise en œuvre pratique de l'aspect intégration de la coordination, exprimant son essence profonde.

Importance théorique et pratique de la recherche. Les conclusions auxquelles l'auteur est parvenu à la suite de l'étude peuvent être demandées dans les activités pratiques des autorités exécutives et législatives de la Fédération de Russie et des entités constitutives de la Fédération de Russie pour déterminer

15 compétence de coordination des autorités exécutives, organisation du travail pour assurer l'efficacité de leurs activités. Ils peuvent également être pris en compte dans la mise en œuvre effective par les autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie et les représentants autorisés du Président de la Fédération de Russie dans les districts fédéraux de la fonction de coordination. L'application des résultats de ces travaux est possible au cours d'études scientifiques plus approfondies sur les problèmes juridiques de l'organisation et des activités des autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie, ainsi que dans le cadre de l'enseignement du cours " Droit administratif de Russie" aux étudiants des facultés de droit des établissements d'enseignement professionnel supérieur.

Approbation des résultats de la recherche. Les principales dispositions de la thèse sont publiées dans des articles scientifiques. L'application pratique des résultats a été réalisée par le doctorant dans le cadre de la fourniture d'un soutien juridique aux activités législatives et exécutives-administratives du chef de l'administration de la région de Novossibirsk, d'un soutien juridique aux activités du représentant plénipotentiaire de la Président de la Fédération de Russie dans le District fédéral de Sibérie, dirigeant des sessions de formation sur le cours « Droit administratif » avec des étudiants de l'Institut de droit de Novossibirsk (branche) de l'Université d'État de Tomsk. Les résultats scientifiques et pratiques les plus importants de la recherche de la thèse ont été rapportés lors de conférences scientifiques à l'Université d'État de Tomsk (1997, 1998, 2000, 2001), à l'Université d'État de l'Altaï (1997), à l'Institut de droit de Novossibirsk (branche) de l'Université d'État de Tomsk (1996, 1999). ).

Fondements théoriques du contenu de la fonction de coordination, formes et efficacité de sa mise en œuvre

L'adoption par les citoyens de la Fédération de Russie en 1993 lors d'un référendum national de la nouvelle Constitution de la Russie a conduit à un changement radical dans les fondements juridiques des activités organisatrices de l'État. Le texte de la Constitution actuelle de la Fédération de Russie ne contient pas le concept d'« administration publique » et dans la littérature, il existe des opinions sur l'abandon progressif de la terminologie scientifique et de la pratique juridique de « l'administration publique » avec son remplacement par « le pouvoir exécutif » 1. Le pouvoir exécutif s'oppose à l'administration publique - des activités qui n'ont pas un caractère de gestion étatique. "Il semble possible de considérer un tel point de vue comme ambigu. L'absence du concept d'"administration publique" dans la Constitution de La Russie en elle-même ne donne aucune raison d'être d'accord avec une telle opinion, de nier à cette catégorie le droit d'exister au pouvoir, une opinion bien fondée a également été proposée par la catégorie politique et juridique de Yu.M. Le pouvoir exécutif lui-même peut être représenté comme l'activité organisationnelle des organes de l'État autorisés dans le domaine de l'application de la législation et du contrôle de l'application des lois et règlements, l'ensemble des pouvoirs des divers organes de l'État qui assurent l'exécution du pouvoir exécutif, fonctions administratives, de surveillance, de contrôle et autres, un sous-système du pouvoir de l'État dont les principales fonctions sont d'assurer et de conduire un contrôle direct des processus sociaux, de la conscience, du comportement et des activités des personnes.

L'existence de toute branche du droit, ainsi que de la branche de la science juridique, est généralement impossible sans un système de concepts développé3, c'est pourquoi, dans cet ouvrage, une place importante est accordée à la clarification du contenu des catégories fondamentales pour la recherche. Partant de l'attribution de l'administration publique à l'un des types d'administration sociale, je me base sur la compréhension de celle-ci comme un pouvoir exécutif-administratif au pouvoir de l'État organisant directement l'activité du système des pouvoirs exécutifs pour assurer la préservation, la reproduction et le développement de l'économie. , les sphères de gestion socioculturelles et administratives-politiques, réalisées conformément aux exigences légales.

La compréhension proposée découle de la généralisation des résultats d'études obtenus par la science administrative et juridique avant et après le début des changements fondamentaux en Russie. Les traits caractéristiques de l'administration publique peuvent être divulgués comme suit :

Premièrement, assurer la préservation et le développement des sphères de gestion économique, socioculturelle et administrative-politique, envisagées comme un axe des activités des autorités exécutives, est une concrétisation nécessaire de la compréhension de la gestion sociale en tant qu'impact sur la société dans afin de la rationaliser, de préserver ses spécificités qualitatives, de l'améliorer et de la développer par rapport à l'un de ses types - l'administration publique, dont les objets sont des industries qui constituent collectivement précisément ces domaines. Deuxièmement, la mise en œuvre des activités exécutives et administratives par les autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie conformément aux exigences des normes juridiques signifie la coordination obligatoire de chaque action de contrôle spécifique avec les prescriptions des normes juridiques contenues dans diverses sources - principalement dans la Constitution de la Fédération de Russie, les constitutions, les chartes des entités constitutives de la Fédération de Russie, les lois (tant fédérales que celles des entités constitutives de la Fédération de Russie), dans d'autres actes juridiques (du Président de la Fédération de Russie, du Gouvernement de la Fédération de Russie, autorités exécutives des entités constitutives de la Fédération de Russie), qui est fixée comme l'une de leurs fonctions au niveau de la loi fédérale et constitue une caractéristique obligatoire de l'état de droit (reconnaissance par l'État en tant que gouvernement de droit normes émises par lui en tant que législateur "1). Troisièmement, l'administration publique n'est pas exercée séparément par chaque organe exécutif séparément, mais tous agissent ensemble comme un système intégral - un État unique en développement dynamique - un mécanisme juridique d'interaction, mutuel accord, interdépendance de ses éléments, dont chacun a sa place et son rôle. Quatrièmement, la compréhension d'autres caractéristiques est similaire à celle développée dans les sciences administratives et juridiques au fil des années de recherche sur l'essence de l'administration publique et généralisée par Yu.M.

Les définitions modernes de l’administration publique ne la mentionnent pas comme moyen d’atteindre les objectifs du programme du parti au pouvoir. La présence de cette caractéristique dans les définitions antérieures était basée sur le rôle de direction et d'orientation constitutionnellement fixé dans la société d'une organisation politique - le PCUS (à l'article 6 de la Constitution de l'URSS - jusqu'en décembre 1988, à l'article 6 de la Constitution de l'URSS). RSFSR - jusqu'en octobre 1989) "1. Un tel changement dans la compréhension scientifique du contenu du concept d'« administration publique » offre une similitude avec les résultats d'études de la fin du 19e siècle et du début du 20e siècle des juristes russes de l'avant- La période révolutionnaire a vu l'essence fondamentale du gouvernement exercé par l'État pour assurer la sécurité et le bien-être des citoyens, les aider dans le développement des intérêts culturels et la satisfaction des besoins matériels et spirituels, la mise en œuvre des intérêts de l'État et de la vie publique. , cela permet de se rapprocher des réalisations de la science dans d'autres pays. Par exemple, en France, il est d'usage de déterminer la mise en œuvre des fonctions de gestion actuelles associées à la garantie de l'intérêt commun comme objectif de l'administration publique.

Coordination - une fonction de l'administration publique et une fonction d'un organisme d'administration publique

Dans les années 70, 80, 90 du XXe siècle, des études monographiques spéciales sur la coordination1, des articles distincts consacrés à certains aspects de la coordination ou de la coordination dans certaines branches de l'administration publique, ont été publiées. La coordination dans l'administration publique a été étudiée par des chercheurs qui ont traité non seulement de manière étroite de ce problème, mais aussi d'autres problèmes de l'administration publique, à la fois dans des monographies et dans des articles scientifiques.4 Des chercheurs étrangers, ainsi que des scientifiques nationaux, ont réfléchi au contenu et au lieu de la coordination. en gouvernance1.

Les scientifiques reconnaissent ou ne reconnaissent pas le caractère fonctionnel de la coordination, s'ils la reconnaissent, alors ils l'attribuent au nombre de fonctions de l'administration publique ou d'un organe de l'administration publique. Mais il existe également plusieurs approches particulières du problème de la coordination. Par exemple, conformément à la position d'A. Fayol, la coordination est l'une des caractéristiques de la gestion ou d'une fonction administrative qui est mise en œuvre avec d'autres fonctions importantes dans le processus de gestion d'une entreprise. Il part de la différence entre les significations de « gouvernance » et de « gestion ». « Gouverner » signifie conduire l'entreprise vers son but, assurer le fonctionnement de six fonctions essentielles, dont l'une est la gestion. Coordonner, dans son Selon lui, cela signifie « relier, unir, harmoniser toutes les actions et tous les efforts », « coordonner toutes les opérations de l'entreprise de manière à en assurer le fonctionnement et le succès ». Conformément à la position de S.D. Mogilevsky, la coordination est « un élément de la fonction de gestion globale, qui exerce une partie de l'activité de gestion pour la préparation et l'adoption d'une décision de gestion afin de coordonner, rationaliser délibérément les activités des éléments et développer les processus du système dans son ensemble sur la base des lois qui y opèrent, pour la mise en œuvre de tâches communes.

Yu.M. Kozlov, explorant le phénomène de coordination en relation avec l'administration publique dans le domaine de l'économie, a résumé les points de vue proposés en science sur les voies possibles de sa manifestation. Les résultats de la généralisation montrent que la coordination existe comme élément de contrôle, fonction de contrôle indépendante, élément de toute fonction de contrôle ou fonction de contrôle non indépendante, fonction de contrôle en tant que processus et élément de l'activité de l'appareil de contrôle, un phénomène qui constitue le contenu du contrôle ou son objectif, la cohérence des actions des seuls objets de contrôle ou des parties non subordonnées impliquées dans le processus de gestion, le mode de gestion. Dans le même temps, Yu.M. Kozlov part de la compréhension de la coordination au sens large comme une propriété générale de la gestion qui s'exerce dans toute relation managériale. Coordination au sens étroit - l'établissement d'une cohérence entre le travail individuel dans les activités d'un organisme gouvernemental particulier ou sur certaines questions particulières. "En tant que définition de l'essence de la coordination, une telle position ne soulève pas d'objections, mais il y a d'autres points Conformément à la position d'A.E. Lunev, la coordination signifie « la coordination et l'établissement d'une corrélation appropriée entre les actions des différents organismes, leurs divisions structurelles et les employés pour atteindre certains objectifs avec le moins de dépenses d'efforts et de moyens »... Selon l'expert administratif polonais E. Starosciak, le but de la coordination est de créer les conditions de coopération entre les organes administratifs pour résoudre un problème social commun pour eux. Dans ce cas, la place de la coordination dans le cycle de gestion n'est déterminée qu'au cours préparatoire étape de l'administration publique pratique et uniquement en relation avec les organes administratifs, c'est-à-dire les sujets qui composent le sous-système de gestion. La création des conditions de coopération (unité d'action) des autorités exécutives s'effectue tout d'abord par des exigences particulières des documents juridiques, les obligeant à coordonner leurs activités avec celles des autres sujets de droit. Il semble insuffisant de limiter la structure thématique des relations de coordination aux seules autorités exécutives. Par exemple, dans la région de Kemerovo, la responsabilité de coordonner les activités d'accueil public dans les villes et les districts incombe au chef du département organisationnel et territorial de l'administration régionale. Une résolution spéciale du chef de l'administration de la région de Novossibirsk1 a approuvé le programme cible régional de coordination des activités de l'administration et des forces de l'ordre pour renforcer la lutte contre la criminalité pour 1999. Dans la région de Tioumen, la coordination des activités des autorités de l'État et du parquet (terminologie source - ndlr), des institutions et des entreprises de l'État dans le domaine de l'archivage relève de la tâche du département des archives de l'administration de la région de Tioumen. De la pratique de la région de Tomsk, il ressort que l'une des tâches du Conseil de coordination des activités du complexe de construction est de coordonner des activités spécifiques visant à développer la base de production de l'industrie de la construction, en augmentant le volume de la construction de logements. " Il existe des exemples dans la région d'Omsk. Ainsi, parmi les fonctions du comité pour la science et l'enseignement supérieur de l'administration régionale, il y en a des fonctions de coordination, telles que l'interaction avec l'exécutif fédéral. organismes dans le domaine des sciences et de l'éducation, académies des sciences, associations publiques des domaines scientifiques et pédagogiques, associations de chefs d'établissements d'enseignement, conseils de coordination, d'experts, problématiques, scientifiques et techniques, conjointement avec le comité pédagogique de l'administration régionale pour assurer la création et le fonctionnement d'un système de formation continue.

Formes organisationnelles et juridiques de mise en œuvre de la fonction de coordination

La réglementation juridique des formes organisationnelles et juridiques de mise en œuvre de la fonction de coordination dans les activités de l'administration de l'entité constitutive de la Fédération de Russie a une certaine histoire. À l'heure actuelle, la loi de la Fédération de Russie « sur le Conseil territorial et régional des députés du peuple et l'administration territoriale et régionale » n'a qu'une signification historique et juridique (avec l'entrée en vigueur de la loi fédérale « sur les principes généraux d'organisation de Les organes législatifs (représentatifs) et exécutifs du pouvoir d'État des sujets de la Fédération de Russie ont perdu leur force) et plusieurs décrets du Président de la Russie, réglementant l'organisation du pouvoir exécutif du territoire, de la région, du district autonome (depuis le 27.06.2000 , les dispositions de ces décrets du Président de la Russie ont perdu leur force juridique3). La loi fédérale actuelle « sur les principes généraux de l'organisation des organes législatifs (représentatifs) et exécutifs du pouvoir d'État des sujets de la Fédération de Russie » réglemente les bases de l'aspect organisationnel et juridique du statut de l'administration (l'organe exécutif le plus élevé du pouvoir d'État) d'un sujet de la Fédération de Russie, quel que soit son type, indiquant son indépendance dans la détermination non seulement des noms, mais également de la structure, de l'ordre de sa formation (clause 1 de l'article 17, clause 3 de l'article 20). Cela signifie déplacer l'essentiel de la réglementation juridique des formes organisationnelles et juridiques de mise en œuvre de la fonction de coordination par les administrations des sujets de la Fédération de Russie du niveau fédéral au niveau des sujets de la fédération, augmentant ainsi l'indépendance de leurs autorités, la réalisation effective du potentiel de l'État fédéral, exprimé dans la possibilité de prendre en compte les intérêts des sujets de la Fédération de Russie. L'existence d'une loi fédérale unifiée sur les pouvoirs publics des entités constitutives de la Fédération de Russie de tous types, prévue par la Constitution de la Russie, peut être considérée comme l'une des étapes vers la garantie d'un statut juridique véritablement égal des entités constitutives de la Fédération de Russie. Fédération, dont l'existence est douteuse d'après le contenu de la partie 5 de l'article 66 de la Constitution de la Russie et donne lieu à un débat scientifique sur l'essence de la fédération et le statut juridique de ses sujets.

La première forme organisationnelle et juridique de coordination est l'administration du territoire, de la région, du gouvernement de la république, de la région autonome. Son avantage par rapport aux autres formes organisationnelles et juridiques repose sur les particularités du statut de l'administration, du gouvernement de l'entité constitutive de la Fédération de Russie en tant qu'autorité exécutive, déterminé par la législation fédérale et la législation des entités constitutives de la Fédération de Russie. . Les Constitutions, les Chartes des entités constitutives de la Fédération de Russie de la région de Sibérie occidentale (y compris la région de Tioumen, malgré son inclusion dans le District fédéral de l'Oural) en tant que moyens juridiques de préciser les pouvoirs constitutionnels des autorités de l'État1 contiennent des normes qui définissent l'administration , le gouvernement de l'entité constitutive correspondante de la Fédération de Russie en tant que formes organisationnelles et juridiques de gouvernement. Dans le même temps, l'analyse des dispositions de ces actes juridiques montre une structure différente des administrations, des gouvernements des entités constitutives de la Fédération de Russie. Par exemple, dans le territoire de l'Altaï, l'administration régionale comprend, à côté de son chef, les adjoints du chef de l'administration régionale, les chefs des structures administratives subordonnées au chef de l'administration régionale et leurs adjoints. Une liste exhaustive de ces structures administratives n'est pas définie dans le texte de la Charte du territoire de l'Altaï, elle est déterminée dans le processus de gestion de la région. De la même manière, la composition de l'administration de la région de Tioumen est déterminée. Il comprend le vice-gouverneur de la région, les vice-gouverneurs de la région, les chefs et responsables des divisions structurelles de l'administration. La Charte de la région d'Irkoutsk comprend dans la composition de l'administration régionale le gouverneur - le chef de l'administration régionale, les premiers adjoints du chef de l'administration régionale, les chefs adjoints de l'administration, les chefs des divisions structurelles de l'administration régionale4. Les concepteurs de la Charte de la région d'Omsk ont ​​ignoré la question de la composition de l'administration de ce sujet de la Fédération de Russie. Dans le texte de la Charte, il est mentionné que les autorités de l'État sont formées par la région de manière indépendante et que le gouverneur dirige le travail de l'administration régionale en tant qu'organe exécutif du pouvoir d'État de la région. Il existe également des articles consacrés au premier adjoint et aux adjoints du gouverneur (articles 55, 56 de la Charte de la région d'Omsk). Une analyse des dispositions de la Charte de la région d'Omsk permet de conclure que l'administration de ce sujet de la fédération comprendra les postes du gouverneur et de ses adjoints, dont le premier. Dans le texte de la Charte de la région de Kemerovo, la composition de l'administration régionale n'est pas non plus fixée directement, mais il est indiqué que le gouverneur de la région la dirige et forme indépendamment les organes de l'administration régionale1. L'utilisation de telles formulations par le législateur de la région de Kemerovo donne lieu à parler de l'inclusion dans la structure (composition) de l'administration de la région de Kemerovo du chef de l'administration et de ses organes, déterminés par le gouverneur (chef de l'administration ) de la région dans le cadre des activités quotidiennes de gestion. L'administration de la région de Novossibirsk, ainsi que ses divisions principales et structurelles : départements, bureaux, comités, divisions et autres, comprennent les premiers adjoints, les chefs adjoints de l'administration régionale. "Cette caractéristique du contenu de la Charte de la région de Novossibirsk peut être considérée comme une caractéristique qui la distingue des Chartes d'autres sujets de la fédération, mentionnant les divisions structurelles et les organes de l'administration concernée, mais ne divulguant pas le contenu de ce concept. Une caractéristique similaire peut être attribuée à la Charte de Tomsk région.L'administration de la région de Tomsk comprend le chef de l'administration et ses organes directeurs subordonnés et divisions structurelles3 - comités, administrations, départements et autres subdivisions structurelles directement subordonnées au chef de l'administration et à ses adjoints. L'Okrug autonome de Khanty-Mansiysk est composé du président du gouvernement, du vice-président du gouvernement et des membres du gouvernement".

Formes directes de mise en œuvre de la fonction de coordination

L'une des classifications les plus courantes des formes directes d'activité de gestion suggère de les diviser en juridiques et non juridiques. B.M. Lazarev et Yu.M. Kozlov, qui ont proposé de diviser les types de formes directes d'activité de gestion en celles qui entraînent certaines conséquences juridiques et celles qui n'entraînent pas de telles conséquences, ont exprimé une opinion raisonnable sur l'échec d'une telle terminologie. . Parmi les formes directes d'activité managériale qui n'entraînent pas de conséquences juridiques, tous les chercheurs qui ont admis la validité d'une telle classification incluent diverses actions organisationnelles (événements organisationnels, organisationnels-techniques, organisationnels-de masse) et des opérations matérielles et techniques.

Conformément au point de vue soutenu par de nombreux scientifiques, les formes directes d'administration publique qui entraînent des conséquences juridiques sont avant tout la publication d'actes normatifs de l'administration publique et la publication d'actes non normatifs de l'administration publique. La position d'autres scientifiques est d'utiliser un seul nom - « publication d'actes juridiques par les sujets de l'administration publique », que ces actes juridiques contiennent l'État de droit ou des arrêtés gouvernementaux individuels. En règle générale, ce type de formes de gouvernement est appelé « l'adoption d'actes de gouvernement », « l'adoption d'actes juridiques (décisions) »1.

Il semble qu'il n'y ait pas de motifs suffisants pour définir l'adoption (publication) d'actes normatifs et d'actes individuels de l'administration publique comme différents types de formes d'administration publique. Le nom de ce type de formes de gouvernement - « émission d'actes de gouvernement » - n'est pas non plus assez précis. Premièrement, un acte juridique émis (adopté) par une autorité exécutive (sujet de l'administration de l'État) est un acte de cette autorité, quel que soit son contenu juridique spécifique. Deuxièmement, les décisions managériales doivent avoir une expression extérieure évidente. En établissant une certaine règle de conduite ou en ordonnant à une personne spécifique d'agir d'une certaine manière, l'organe exécutif enveloppe son commandement impérieux sous la même forme prévue par la loi ou le règlement le concernant - un acte de cet organe exécutif, contraignant pour l'exécution indépendamment de le contenu spécifique (en cas de publication relevant de la compétence de l'organisme, l'article 22 de la loi fédérale « sur les principes généraux de l'organisation des organes législatifs (représentatifs) et exécutifs du pouvoir d'État des sujets de la Fédération de Russie »). Troisièmement, l'activité de l'administration de l'entité constitutive de la Fédération de Russie consistant à émettre (adopter) des actes juridiques est un type important de son activité, mais cette activité ne peut être caractérisée que comme une certaine procédure qui précède nécessairement l'apparition d'un acte de administration et ne remplace pas un acte d’administration. Un projet d'acte juridique de l'administration ne devient pas toujours un acte, même après avoir franchi toutes les étapes nécessaires de la procédure d'élaboration. Seuls les actes d'administration, en tant que décrets faisant autorité, instructions prises dans les formes prescrites et entraînant certaines conséquences juridiques, sont des actes de gestion1, c'est-à-dire la forme sous laquelle se revêt le plan de gestion. Les conséquences juridiques n'entraînent que les actes juridiques dont l'adoption est prévue par la loi et réalisée dans le cadre de la compétence de l'organe qui les a adoptés. Cette conclusion est confirmée par la pratique. Par exemple, dans la région de Novossibirsk, un règlement spécial a été approuvé qui réglemente la procédure de préparation des actes du chef de l'administration de la région de Novossibirsk. Cette disposition prévoit une procédure unifiée pour la préparation des actes juridiques du chef de l'administration régionale et n'établit aucune procédure particulière pour les actes préparés à contenu normatif ou non normatif. )".

Dans la littérature, il est proposé de distinguer en outre des types de formes de gouvernement tels que les contrats administratifs et la commission d'autres actions juridiquement significatives. Dans le même temps, certains auteurs prévoient l'existence indépendante des contrats administratifs en tant que forme d'administration publique3, et certains ne prévoient pas l'inclusion des contrats administratifs parmi d'autres actions juridiquement significatives4.

Le contrat administratif, en tant qu'une des formes directes de l'administration publique, ne fait pas partie des chercheurs qui ont été privés d'attention. Malgré cela, le problème du contrat administratif n'a pas été suffisamment étudié et de nombreuses questions demeurent.

L'auteur d'une thèse de recherche spécialement consacrée à la théorie du contrat administratif, A.V. Demin, a défini la conclusion de contrats administratifs comme l'une des formes d'administration publique. « Le développement de cette idée a été poursuivi par lui dans une monographie ultérieure. , donner au contrat administratif le statut de forme administration publique est, à notre avis, une compréhension déraisonnablement large de celui-ci. Selon sa nature juridique, un contrat administratif est un accord de deux ou plusieurs parties qui détermine la procédure de leurs activités communes dans la mise en œuvre d'éléments de compétence interdépendants et interdépendants dans les cas où les pouvoirs de chacun des participants à un tel accord dans Séparément, il ne suffit pas d'exercer des activités de gestion. Autrement dit, le contrat administratif est conçu pour coordonner les actions de deux ou plusieurs sujets de l'administration de l'État, assurent la coordination de leurs actions et créent les conditions nécessaires à la mise en œuvre ultérieure de la gestion.

Le système des pouvoirs publics de la Fédération de Russie repose sur certains principes qui, ensemble, permettent au mécanisme étatique de remplir ses fonctions.

Les principes d'organisation et d'activité des pouvoirs publics sont les exigences, les principes fondamentaux selon lesquels les pouvoirs publics sont formés et fonctionnent.

Tout d’abord, les pouvoirs publics agissent principe de souveraineté le pouvoir de l'État, c'est-à-dire sa pleine indépendance à l'intérieur du pays et sur la scène internationale. La souveraineté du pouvoir d'État repose sur le principe de la souveraineté du peuple et s'exerce sous la forme d'une démocratie directe (directe) et représentative.

Un autre principe important du système des pouvoirs publics est principe d'unité du système des organes de l'État. Cela signifie que l’ensemble du système des pouvoirs publics doit agir comme un organisme unique dans le cadre d’un seul État souverain. Parallèlement, le Président, en tant que chef de l'État, coordonne les activités fonctionnelles des autorités de l'État au niveau fédéral.

L'unité du système des organes d'État de la Fédération de Russie est assurée par une procédure uniforme de formation des organes établis par la loi fédérale, en conférant aux autorités de l'État des pouvoirs généraux uniformes. Les organes législatifs sont habilités à adopter des lois, les organes exécutifs organisent leur mise en œuvre et assurent l'administration opérationnelle de l'État. Dans le même temps, chaque autorité de l'État, agissant conformément à sa compétence, met en œuvre les buts et objectifs communs (uniques) de l'État. Après tout, l'organe de l'État, quels que soient son type et son niveau (organisme fédéral ou organe d'une entité constitutive de la Fédération de Russie), est conçu pour assurer la réalisation des intérêts communs (sociaux généraux, et donc nationaux). Pour cette raison, chaque organe de l’État agit comme un élément du système général des organes de l’État.

Mais toutes les autorités étatiques des entités constitutives de la Fédération de Russie ne forment pas une structure unique, construite sur une base hiérarchique avec les autorités étatiques de la Fédération de Russie. La Constitution de la Fédération de Russie prévoit, dans certaines limites, la création d'un tel système pour les organes judiciaires et exécutifs du pouvoir d'État. Mais un tel système, construit sur une base hiérarchique, est totalement exclu pour les organes législatifs qui fonctionnent sur la base d'une totale indépendance et dont les décisions ne peuvent être annulées ou modifiées par l'organe législatif fédéral correspondant de la Fédération de Russie. Et des organes du pouvoir d'État, par exemple, comme le parquet, ne peuvent, dans le sens d'une totale indépendance, être divisés en organes fédéraux et sujets de la Fédération, ce qui signifie l'indépendance totale de ces dernières, puisque le système du parquet est construit sur la base d'une stricte centralisation et subordination d'un procureur inférieur à un procureur supérieur, et l'ensemble du système du bureau du procureur - au procureur général de la Fédération de Russie.

Le principe le plus important du système des organes d'État de la Fédération de Russie est principe de distinction sujets de compétence et d'autorité entre les autorités de l'État de la Fédération de Russie et les autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie. La Constitution de la Fédération de Russie définit la compétence de la Fédération elle-même et la compétence conjointe de la Fédération et de ses sujets. Les pouvoirs dits « résiduels » relèvent uniquement de la compétence des sujets de la Fédération, et dans ce cas, les sujets de la Fédération disposent de l'intégralité du pouvoir d'État.

L'établissement de principes généraux pour l'organisation du système des pouvoirs publics relève de la compétence conjointe de la Fédération de Russie et de ses sujets (article 72, paragraphe « n » de la première partie ; article 77, première partie de la Constitution de la Fédération de Russie). Fédération).

Les entités constitutives de la Fédération de Russie, lorsqu'elles constituent des organes du pouvoir d'État et établissent la procédure pour leur formation et leur fonctionnement, sont tenues d'assurer le respect des fondements de l'ordre constitutionnel de la Fédération de Russie en tant que valeurs constitutionnelles et impératifs juridiques communs. à la Fédération de Russie et à ses sujets (article 77, partie 1, de la Constitution de la Fédération de Russie). Sur la base de la réglementation constitutionnelle fédérale actuelle, le pouvoir de l'État dans les entités constitutives de la Fédération de Russie devrait être fondé sur les mêmes principes de formation et de fonctionnement, y compris l'élection et le renouvellement, que le pouvoir de l'État fédéral. 5 de l'article 18 et 30.1 de la loi fédérale "sur les principes généraux de l'organisation des organes législatifs (représentatifs) et exécutifs du pouvoir d'État des sujets de la Fédération de Russie", article 108 de la Constitution de la République du Tatarstan, article 67 de la Constitution (Loi fondamentale) de la République de Sakha (Yakoutie) et troisième partie de l'article 3 de la loi de la République de Sakha (Yakoutie) « Sur l'élection du Président de la République de Sakha (Yakoutie) » . .

Parallèlement, au sens des articles susmentionnés de la Constitution de la Fédération de Russie et du paragraphe 2 de l'article 12 de la loi fédérale du 24 juin 1999, qui les précise : « Sur les principes et la procédure de délimitation des sujets de compétence et pouvoirs entre les autorités de l'État de la Fédération de Russie et les autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie", l'absence d'une loi fédérale appropriée sur les questions de compétence conjointe n'empêche pas en soi une entité constitutive de la Fédération de Russie de adopter son propre acte normatif qui, après l'adoption de la loi fédérale, doit être mis en conformité avec celle-ci.

De la comparaison du paragraphe « n » partie 1 de l'art. 72 et partie 1 de l'art. 77 de la Constitution de la Fédération de Russie, il s'ensuit que « les principes généraux d'organisation du système des autorités de l'État des entités constitutives de la Fédération de Russie » et « les principes généraux d'organisation des organes représentatifs et exécutifs du pouvoir d'État » sont en corrélation les uns avec les autres. comme général et particulier.

Ainsi,

• - le législateur fédéral conformément à la partie 1 de l'art. 77 de la Constitution de la Fédération de Russie a le droit d'établir uniquement des principes généraux pour organiser les éléments du système de pouvoir dans les entités constitutives de la Fédération de Russie (organes représentatifs et exécutifs). Adoption d'autres lois fédérales sur le sujet spécifié au paragraphe "n" partie 1 de l'art. 72 de la Constitution, est exclu ;
• - les sujets de la Fédération de Russie concrétisent dans leur législation les principes généraux établis par la loi fédérale ;
• - les sujets de la Fédération de Russie, étant liés par les exigences des fondements du système constitutionnel de la Fédération de Russie et les principes généraux d'organisation des organes représentatifs et exécutifs du pouvoir d'État établis par la loi fédérale, déterminent indépendamment les éléments et les connexions dans le système de leurs organes de pouvoir.

Le principe le plus important du système des pouvoirs publics est le principe de l'élection. Ce principe s'étend à la formation des organes représentatifs les plus élevés de la Fédération de Russie et de ses sujets - le Président de la Fédération de Russie, les présidents et autres hauts fonctionnaires des sujets de la Fédération.

Le principe de l'électivité d'un certain nombre d'autorités de l'État est étroitement lié principe de participation citoyenne dans la formation et les activités des pouvoirs publics. Les citoyens participent avant tout aux élections des organes représentatifs du pouvoir de l'État et aux élections des organes d'autonomie locale. Ce principe garantit le caractère légitime et démocratique de la formation et des activités des pouvoirs publics, assuré par la participation des citoyens à la formation et aux activités des pouvoirs publics, la transparence des activités des pouvoirs publics et le contrôle des structures du pouvoir exécutif par des représentants. corps.

Les organes et fonctionnaires concernés deviennent porteurs du pouvoir d'État à la suite d'élections libres en tant que plus haute expression directe du pouvoir du peuple sur la base de la volonté de la majorité et exercent leurs pouvoirs dans les limites et les formes déterminées par la Constitution de l'État. la Fédération de Russie et ses lois, et le droit d'exercer le pouvoir n'est accordé que pour une certaine période (mandat de la législature). La reprise de ces pouvoirs en contradiction avec les exigences de la Constitution de la Fédération de Russie et des lois fédérales correspondantes, ainsi que des constitutions, chartes et lois des sujets de la Fédération de Russie constituerait une violation de l'article 3 (partie 4) de la Constitution de la Fédération de Russie.

En outre, la législation des entités constitutives de la Fédération peut prévoir la création d'autres organes de l'État. Il convient de noter que l'activité des citoyens dans les pouvoirs publics est formalisée comme un service public avec tous ses devoirs, exigences et privilèges inhérents. Seuls les citoyens de la Fédération de Russie peuvent travailler dans les pouvoirs publics. Ni les ministres ni les apatrides ne peuvent participer au service public, qui repose, entre autres, sur les principes du professionnalisme.

Le principe de la priorité des droits individuels, ce qui signifie que la reconnaissance, le respect et la protection des droits et libertés de l'homme et du citoyen sont le sens et le contenu principal des activités de toutes les autorités de l'État (article 2 de la Constitution).

Le principe d'activité Le système des organes de l'État est le droit des citoyens de faire appel à un organe supérieur de l'État ou à un tribunal contre les actions illégales ou l'inaction des autorités publiques. Ce droit constitutionnel des citoyens de faire appel contre les actions des pouvoirs publics et des fonctionnaires vise à renforcer la légitimité et l'efficacité des activités des pouvoirs publics, à protéger les droits constitutionnels des citoyens et à protéger l'ordre constitutionnel de la Fédération de Russie.

Un autre principe du système des pouvoirs publics est principe de publicité et d'ouverture dans l'ordre de formation et d'activité de ces organismes. Ce principe suppose une large couverture médiatique des activités des pouvoirs publics, une information périodique de la population sur le travail de ces organismes, les problèmes auxquels ils sont confrontés. Le principe de publicité présuppose une interaction plus étroite entre les pouvoirs publics et la population, un contrôle public sur la procédure de formation et les activités des pouvoirs publics.

Enfin, il est important de souligner séparation des pouvoirs sur lequel repose le système des pouvoirs publics de la Fédération de Russie et de ses sujets. Conformément à ce principe, les organes du pouvoir d'État de la Fédération de Russie sont divisés en organes du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, qui remplissent respectivement les principales fonctions du pouvoir d'État (législatif, exécutif-administratif et répressif). Ces organes constituent la base du système constitutionnel des organes de l'État russe Burkovskaya V. A. Séparation des pouvoirs dans le contexte du développement du fédéralisme dans la Russie moderne.-- Oryol, 2007 ..

La séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est l'un des principes les plus importants de l'organisation du pouvoir de l'État et du fonctionnement de l'État de droit.

Le principe de séparation des pouvoirs signifie que l'activité législative est exercée par un organe législatif (représentatif), l'activité exécutive et administrative par les autorités exécutives, le pouvoir judiciaire par les tribunaux, tandis que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sont indépendants et relativement indépendants. La séparation des pouvoirs repose sur la division naturelle de fonctions telles que le législateur, l'administration publique, la justice, le contrôle de l'État, etc. La compréhension moderne du principe de séparation des pouvoirs est également complétée par la nécessité d'une séparation des pouvoirs entre les pouvoirs supérieurs et locaux. autorités et administration.

La justification politique du principe de séparation des pouvoirs est de répartir et d'équilibrer les pouvoirs entre les différents organes de l'État afin d'exclure la concentration de tous les pouvoirs ou de la plupart d'entre eux dans la juridiction d'un seul organe ou fonctionnaire de l'État, et ainsi d'éviter l'arbitraire.

Dans le même temps, on suppose que les trois branches du pouvoir doivent se compléter, se contrôler et se restreindre mutuellement selon le schéma classique du système de « freins et contrepoids » élaboré par l'expérience constitutionnelle mondiale.

Dans le cadre de la séparation des pouvoirs, les pouvoirs exécutifs (ainsi que législatifs et judiciaires) sont indépendants. Ce principe s'exprime principalement dans le fait que les autorités exécutives ne sont pas organisationnellement subordonnées aux autorités législatives, elles ont leur propre expression fonctionnelle et de compétence qui leur permet d'agir, exprimant leur performance comme leur fonction spéciale, dont l'intrusion est inacceptable pour un autre État. corps. Bien entendu, on ne peut pas parler de leur totale indépendance. Cette dernière est relative car, d'une part, les autorités exécutives à tous les niveaux de l'organisation étatique de la Fédération de Russie sont créées précisément pour assurer l'organisation de l'exécution de la volonté des sujets du pouvoir législatif (représentatif). D’un autre côté, ils sont soumis au contrôle et à l’influence appropriée de la part du pouvoir judiciaire.

De ces positions, il est évident que l'exercice du pouvoir d'État sur la base de sa division ne peut et ne doit pas être absolutisé, ce qui conduirait inévitablement à l'indépendance complète de ses branches, c'est-à-dire en fait, à l’invasion d’une branche du pouvoir dans la sphère d’une autre.

Le principe de séparation des pouvoirs implique également l'influence sur chacun d'eux du parquet, qui doit prendre des mesures pour éliminer les violations des lois, quelle que soit l'autorité de l'État, son unité structurelle ou son fonctionnaire d'Eriashvili N.D. Fondements des pouvoirs publics en Russie.Tutoriel. - M. : UNITI-DANA, 2008..