Принципы построения и деятельности органов государственной власти. Координационные и совещательные органы правительства Обеспечение должной координации территориальных органов

Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспе­чения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свиде­тельствует, что основными из них являются контроль и надзор. Общий их ана­лиз позволяет сделать вывод, что в целом они еще недостаточно совершенны.

В настоящее время это пока разрозненные, не имеющие четкого взаимодейст­вия элементы видимой нами единой системы обеспечения законности в субъ­ектах Российской Федерации с четко налаженным механизмом. К тому же на­личие множества институтов власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации с целью обеспечения законности, порождает дублирование полномочий. Это в определенной степе­ни наносит вред государственно-правовой политике субъекта Федерации в об­щем и, в частности, правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через “контроли­рующие” правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством “контроли­рующих” субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, фи­нансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания-преобразования и деятельно­сти в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В этом смысле проанализируем правовые основы института полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру­гах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности право­творчества субъектов Российской Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федера­ции в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных пол­номочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствова­ния системы контроля за исполнением их решений.

Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на респуб­лики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34- РП “Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР” Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765 придал данному институту более значимый ха­рактер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Прези­дента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Далее 5 февраля 1993 года институт представите­лей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с од­ноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 186 . Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автоном­ной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге полу­чили общую правовую основу - “Положение о полномочном представителе V Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” . Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных еди­
ниц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Пре­зидента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 “О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” .

Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он по­лучил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посред­ством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз вы­сказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и некон- ституционности.

Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и дру­гие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституцион­ном суде Российской Федерации , в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.

Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи , но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, прове­дение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определен­ных сферах государственно-правовых отношений.

Справедливости ради отметим, что настоящий институт представитель­ства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правово­го установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Россий­ской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу. Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо “по­ка не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козы­рем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра” . При этом следует учесть, что, с одной стороны, имеющаяся норма­тивно-правовая основа представительства Президента РФ в федеральных окру­гах полностью легитимна, с другой, поскольку Россия есть федеративное госу­дарство, то нельзя упускать из вида тезис, ставший чуть ли не лозунгом совре­менного федеративного государства: “Чем меньше прав у федерального цен­тра, тем реальнее федерация” . Разумеется, воплощение данного “лозунга” имеет свои позитивные моменты, но не во всем. Это может касаться, как уже доказано, экономической сферы, и то с определенными ограничениями. В ча­стности, одним из приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 годах Президентом Российской Федерации было определено “ог­раничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъек­
тов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государст­венного регулирования” . Что же касается правовой системы России, меха­низма ее развития, совершенствования, то здесь, на наш взгляд, должна быть четкая, разумная централизованная контрольная деятельность, ибо подобная вольность субъектов Российской Федерации нам уже известна (проблема несо­ответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации фе­деральному законодательству). “Право в России, - подчеркнул профессор А.Д. Бойков, - всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения” . При этом “контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и суда­ми”. В то же время “ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная”.

Было бы целесообразно придать законодательному регулированию ста­тус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом справедливее будет законом урегулировать весь институт представитель­ства, а не только представительство главы государства, и тем более только в федеральных округах. Разумеется, этот закон должен касаться представитель­ства органов государственной власти, органов местного самоуправления, госу­дарства в отношениях административного характера, то есть тех отношений, которым присущ метод субординации, а никак не метод координации, харак­терный для гражданско-правовых отношений. Как известно, представительство в гражданско-правовых отношениях имеет нормативное развитие в ГК РФ (глава 10). Не углубляясь в подробности данного вопроса, ибо это исследова­
ние иной темы, отметим только, что целесообразно в законе разграничить представительство внутригосударственное и международное.

Поддерживая сомнения некоторых правоведов по поводу необходимо­сти принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах, мы считаем, что предложенный вариант является компромиссным. Развеи­вая их доводы о том, что принятие закона существенно ограничит конституци­онные права главы государства в области формирования структуры Админист­рации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представите­лей Президента России, подчеркнем следующее. В предположительном законе следует закрепить, что сами представители и положения о них, устанавливаю­щие конкретный правовой статус, нормативно утверждаются органом, должно­стным лицом, предоставляющим такие полномочия.

В целом, на наш взгляд, принятие такого “общего” закона (например, “Об административном представительстве”) способствовало бы функциониро­ванию “государственных” представителей (то есть представителей с публич­ными интересами) и, более того, конкретному определению и упрочению их места и роли как во внутригосударственном механизме, так и в международ- X ных отношениях.

Возвращаясь к рассмотрению института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, еще раз подчерк­нем, что он учрежден в целях обеспечения реализации Президентом Россий­ской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в процессе становления единой правовой системы России. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Фе­дерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий, но особое их значение нам представляется в обеспечении законности и правопо­рядка в субъекте Российской Федерации, в том числе и в правотворчестве. Как справедливо отметил Президент РФ: “Ключевая роль здесь принадлежит имен­но им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам” К этому доба­
вим только факт значительного роста авторитета органов юстиции в субъектах Федерации .

Отмечая особую роль полномочного представителя Президента РФ в фе­деральном округе и основываясь на закрепляющем его правовой статус Поло­жении , выделим задачи и функции, стоящие перед ними применительно к обозначенной области общественных отношений. В частности, задачами пол­номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реа­лизации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, определяемых Президентом Рос­сийской Федерации.

2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе реше­ний федеральных органов государственной власти.

3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации.

4. Представление Президенту Российской Федерации регулярных док­ладов о политическом, социальном и экономическом положении в

4 федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации со­

ответствующих предложений.

К функциям полномочных представителей, результатом реализации ко­торых является влияние на правотворческую деятельность субъектов Россий­ской Федерации и особенно на ее законность, следует отнести следующие:

Обеспечение координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в соответствующем федеральном округе;

Организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ор­ганами местного самоуправления, политическими партиями, иными обще­ственными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического

¼ взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально­

экономического развития территорий в пределах федерального округа;

Согласование кандидатур для назначения на должности федеральных го­сударственных служащих и кандидатур для назначения на иные должно­сти в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной вла­сти;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, за реализацией федераль­ных программ в федеральном округе;

Согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Рос­сийской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

Организация по поручению Президента Российской Федерации проведе­ния согласительных процедур для разрешения разногласий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

Внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостанов­лении действия актов органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федераль­ным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

Взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распо-

¼ ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряже­

ний Правительства Российской Федерации.

Естественно, сам по себе представитель не в силах выполнять поставлен­ные перед ним задачи. Непосредственное обеспечение деятельности полно­мочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В структуру аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управ­ления Президента Российской Федерации, которая непосредственно осуществ­ляет организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных про­грамм. В составе указанной инспекции в каждом субъекте Российской Федера­ции в пределах федерального округа действуют главный федеральный инспек­тор и федеральный инспектор, которые обеспечивают реализацию функций полномочного представителя Президента РФ.

Общий анализ задач и функций полномочных представителей Президен­та РФ в федеральных округах, зафиксированных в Положении, позволяет прийти к выводу о том, что им не свойственны прямые властные, исполни­тельно-распорядительные функции в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым еще раз подтверждается очевидный факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федера­ции представители Президента РФ не имеют реальных полномочий. Их дея- √ тельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, носит объ­ективно “тройственный” характер: организационно-контрольно-

аналитический” . На наш взгляд, в целом ее можно определить как координа­ционную. Цель такой деятельности полномочных представителей в исследуе­мой сфере видится в обеспечении законности, повышении эффективности дея­тельности федеральных органов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением решений последних. Позитивным моментом здесь является то, что координация как один из методов воздействия применя­ется как в случае, когда управление строится посредством подчинения, на вла­стных отношениях неравных по своему правовому положению участников (в частности, в отношении федеральных исполнительных органов государствен­ной власти), так и когда между субъектом и объектом управления нет органи­зационной подчиненности (в частности, в отношении иных федеральных орга­
нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации). 25

Организационный характер в той или иной мере будут носить все из ука­занных задач, поскольку, во-первых, организация как функция управления - это упорядочение деятельности, создание системы взаимоотношений органов и 26

организаций, обеспечение надлежащего функционирования органов государ­ственного управления 27 , во-вторых, уже изначально при учреждении института полномочных представителей заложена основная неформальная цель: органи­зация проведения политики Президента РФ на всей территории Российской Федерации.

В числе приоритетных организационных мер полномочного представи­теля Президента РФ в сфере обеспечения законности правотворчества субъек­тов Российской Федерации следует выделить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти феде­рального уровня, федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также субъектов Российской Федерации между собой. В этом смысле их деятель­ность получает серьезное основание. Если вопрос заключается в точке межве­домственных стыков или стыков между территориями, то к его решению важно ∣ζ подключаться представителю Президента РФ, и напротив, если он узковедом­

ственный, то его аппараты, как правило, не должны вмешиваться.

В настоящее время взаимоотношения органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации желают оставлять лучшего. Особенно это касается сферы правотворчества. Например, в данной сфере практически абсолютно разрознено, не имея между собой тесного взаимодей­ствия функционируют территориальные органы юстиции и органы прокурату­ры. И это притом, что они на сегодня являются основными “генераторами" правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Фе­дерации.

Так, представляется рациональным со стороны полномочных представи­телей Президента РФ оказать содействие в развитии и закреплении тесных ⅛

25 См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12:, Maxcypoe А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российско­го права. 2002. № 5.

26 См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретико­методологический аспект).- M.: Издательская группа “Юрист”, 2002. С. 49.

27 См.: Cmapiuioe Ю.H. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воро­неж: Издательство ВГУ, 1998. С.176.

взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также меж­ду ними и законодательными (представительными), исполнительными и су­дебными 28 органами субъектов Федерации в исследуемой области. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента РФ координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы политико-правового, социально-экономического, культурно­идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государст­венных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия ко­торых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

Контрольно-надзорная деятельность полномочных представителей явля­ется хотя и вторичной как вид деятельности, однако от ее организации во мно­гом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Государст­во должно сохранять контроль и регулирующее воздействие на те обществен­ные отношения, которые в этом объективно нуждаются. В частности, как уже отмечалось, это касается правовой системы Российской Федерации и механиз- *(ма ее развития.

Контроль - это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежу­точных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных реше­нием (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невоз­можно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует постав­ленным задачам. 29

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания у ученых-юристов. Они отмечают, что контрольный аппарат значительно, даже в некоторой степени неоправданно, вырос. Причем контроль как таковой в нашей стране поверхностен. В работе его органов дос­таточно параллелизма и дублирования. Отсутствует четкая координация кон- 4 трольной деятельности. 30 Отсюда встает вопрос о совершенствовании системы

контроля за исполнением решений федеральных органов государственной вла­сти.

28 Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

29 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 111.

30 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 31.

Как раз одной из задач представителей Президента РФ в федеральных округах выступает “организация контроля за исполнением в федеральном ок­руге решений федеральных органов государственной власти”. Очевидно, дан­ная задача имеет позитивное направление. Однако, придерживаясь взглядов А.Львова, А.Чурбакова, С.Белова, 31 заметим здесь некое противоречие. Из­лишне широко сформулирована задача полномочного представителя по орга­низации контроля за исполнением в федеральном округе решений федераль­ных органов государственной власти. Среди функций Президента ни в ст. 80, ни в целом в гл. 4 Конституции Российской Федерации не сформулирована функция контроля за указанными органами и исполнением их решений, хотя некоторые контрольные полномочия Президента Конституция устанавливает (например, п. 3 ст. 115, п. 2 ст. 125). Тем не менее, это лишь отдельные кон­трольные полномочия или их элементы, и то в отношении лишь некоторых ор­ганов государственной власти.

Кроме этого, как известно, статья 10 Конституции Российской Федера­ции устанавливает, что “государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную”, причем “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Следовательно, решения федеральных органов государст­венной власти - это решения федеральных органов каждой из вышеназванных ветвей власти. Иными словами, при трактовке термина “федеральный орган го­сударственной власти” следует избегать ошибки отождествления его с терми­ном “федеральный орган исполнительной (либо иной) ветви власти”.

Таким образом, фактически полномочные представители в федеральных округах обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента РФ, а указанная задача, хотя и имеет благие намерения, в то же время вряд ли находится в рамках именно компетенции Президента Российской Федерации. Функция контроля является властной, а именно предполагает постоянное на­блюдение, проверки, приостановление либо отмену решений подконтрольных субъектов и даже применение мер наказания. Такая функция согласно Консти- V туции Российской Федерации в отношении решений всех федеральных органов

государственной власти Президенту не присуща, поэтому наделение структур­ного подразделения Администрации Президента Российской Федерации пол-

31 См.: Львов А., Чурбаков А., Белов С. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: два мнения // Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства. 2001. № 10.

номочиями, прямо не входящими в компетенцию самого Президента (или час­тично выходящими за рамки этой компетенции), не вполне согласуется с Кон­ституцией Российской Федерации. На этот счет в юридической литературе вы­двигаются рациональные предложения: “при формулировании указанной зада­чи(абз. 2 п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в фе­деральном округе) использовать понятия “контрольные полномочия Президен­та” или “президентский контроль”.

Одной из реальных функций полномочного представителя, имеющей ко­ординационный характер в сфере правотворчества субъектов Федерации, явля­ется участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Для исполнения этой функции полномочные представители наделены правом направлять для участия в работе указанных органов своих заместителей и сотрудников своего аппарата. Разумеется, такое участие возможно только с правом совещательного голоса. К тому же в силу конституционных положений полномочные предста­вители вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишь в ряде случаев и с их согласия, в рабо­те законодательных (представительных) органов субъектов федерации - только ■*(с их согласия, ибо, во-первых, п.4 ст.78 Конституции РФ закрепляет функцию

Президента Российской Федерации по обеспечению осуществления полномо­чий лишь федеральной государственной власти, во-вторых, вне пределов веде­ния и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Кон­ституции РФ), и лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Рос­сийской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, на протяжении последних двух лет полномочные предста- ■К вители уделяют пристальное внимание выборам в субъектах Федерации.

Налицо их успехи также в кадровой политике, позволившей переориен­тировать работу федеральных структур в субъектах Федерации в сторону от­
стаивания прежде всего общегосударственных интересов, в том числе это каса­ется и создания единого правового государства.

Справедливости ради отметим, что при осуществлении задачи “обеспе­чения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Poc- сийской Федерации” полномочия его представителя будут иметь опосредован­ное влияние на правосозидательную сферу субъектов Федерации. Безусловно, в правотворческой деятельности немалую роль играет субъективный признак: проекция правотворцом своих взглядов в юридическую форму, лоббистская деятельность и др. Тем самым через функцию “согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандида­тур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти” обеспечивается проведение единой централизованной политики, оказывается, хотя и косвенное, незначительное, но все же опреде­ленное воздействие на механизм развития правового поля субъектов Федера­ции в пределах федерального округа.

Наконец, последняя задача “представления Президенту Российской Фе­дерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесения Президенту Российской Федера­ции соответствующих предложений” носит, очевидно, аналитический харак­тер.

Данная задача реализуется через функцию “внесения Президенту Рос­сийской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пре­делах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательст­вам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина”.

V На первый взгляд, эту функцию можно отнести к контрольному направ­

лению деятельности полномочного представителя Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе, что будет, скорее всего, ошибочно. Для того

чтобы внести вышеуказанное предложение, представитель Президента РФ, опираясь на свой аппарат, должен изначально не контролировать, а анализиро­вать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и уровню со­блюдения прав и свобод человека и гражданина, так как осуществлять кон­троль нормативного документа можно лишь в процессе его анализа по соответ­ствующему основанию.

Анализ задач и функций полномочного представителя Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе позволяет четко обозначить и не пе­реоценить его роль в процессе развития правового поля субъектов РФ. Его дея­тельность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации имеет особенно важное значение, во-первых, при осуществлении контроля за терри­ториальными органами федеральных исполнительных органов государствен­ной власти, в том числе за управлениями юстиции в субъектах Российской Фе­дерации; во-вторых, в процессе налаживания согласованного функционирова­ния и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регионального уровня, а Ч также придания сложившимся взаимоотношениям системного характера; в-

третьих, в кадровой политике. При этом полномочным представителям Прези­дента РФ следует учитывать два важных момента. Во-первых, необходимо ис­ключить возможность вторжения в компетенцию и полномочия органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соблюдать баланс между своей координационной деятельностью и осуществлением феде­ральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность.

Тем самым будет происходить стабилизация как в правовой, так и в по­литической, экономической сферах деятельности в федеральном округе.

Итак, институт представителя Президента Российской Федерации - это институт вторичной легитимности, то есть специфика полномочных предста­вителей Президента РФ в федеральных округах заключается в том, что они обеспечивают осуществление задач и функций главы государства, выступают от его имени и по его поручению, наделены определенными государственно­властными полномочиями; любые действия и заявления представителя Прези­дента являются продолжением деятельности самого Президента. Однако эти параметры их правового статуса не должны выходить за рамки целей, задач, функций Администрации Президента Российской Федерации в целом, а имен­но - обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномо­чий.

Основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъек­тов Российской Федерации видится в необходимости осуществления коорди­национных полномочий: в частности - в оптимизации функционирования в фе­деральном округе территориальных структур федеральных органов исполни­тельной власти, а в целом - в организации тесного взаимодействия органов го­сударственной власти. Иными словами, в федеральном округе полномочный ⅜(представитель Президента РФ выступает в роли центрального элемента меха­

низма обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации.

Помимо рассмотренного института представительства Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в процессе развития правовой системы субъектов Российской Федерации следует отметить специ­фическую роль не так давно созданного при верхней палате федерального пар­ламента совещательного органа - Совета законодателей, деятельность которого также носит координационный характер. При этом основным отличием данно­го органа является то, что его координационные функции в сфере обеспечения законности направлены в наиболее узкую сферу правообразования - законо­творчество субъектов Российской Федерации.

Так, в 2000 году кардинально изменился порядок формирования Совета ■4. Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вместо прежнего

членства руководителей законодательных (представительных) и исполнитель­
ных органов государственной власти в состав Совета Федерации делегируют­ся представители. Заметим, что это ни в коей мере не противоречит Конститу­ции РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ отмечается, что “в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федера­ции: по одному от представительного и исполнительного органов государст­венной власти”, и не указывается, какие конкретно представители: руководите­ли, члены соответствующего органа государственной власти либо просто гра­ждане.

По существу, руководители законодательных (представительных), ис­полнительных органов государственной власти субъектов Федерации теперь полностью отдаются решению региональных проблем, а настоящие члены Верхней палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на постоянной основе, “имеют возможность сосредоточить свое внимание на ра­боте исключительно над федеральными законодательными актами, что делает законы более качественными, более взвешенными” . На сегодня это важный положительный момент в развитии российского законодательства, в право­творческой практике.

Однако следует отметить, что прежний федеральный законодательный процесс (в лице его субъектов) имел более или менее непосредственную связь с механизмом развития правовой базы субъектов Федерации, нежели после проведенных преобразований в Совете Федерации. Так возникла необходи­мость в дальнейшей координации и обмене опытом законотворческой деятель­ности, а в целом в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. К тому же руководители законодательных собраний субъектов Фе­дерации оказались вне федерального уровня в отличие от своих бывших коллег по верхней палате - губернаторов, которые активно работают в Государствен­ном совете. В связи с этим реально был создан Совет по взаимодействию Сове­та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодатель­ными (представительными) органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации - Совет законодателей. Создание такого Совета, как под- к

черкнул В.В.Путин, “позволяет приблизить региональный уровень власти к федеральному центру” .

Справедливости ради отметим, что идея создания такого органа в России вынашивалась уже несколько лет. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого обще­ственной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабарди­но-Балкарской республики отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее , и в конце мая 2002 года, поддержанная Президентом РФ, она получила свое реальное воплощение. В свою очередь, руководители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ. Но пока глава государства не отреагировал на это предложе­ние и просто принимал участие в заседаниях Совета законодателей.

Фактически российские законодатели создали свой “Государственный Совет”. Это консультативный орган для руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Он собирается не реже двух раз в год. Возглавляет его Председатель Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ. Работой Совета руководит Президиум, в который помимо спикера верхней палаты российского парламента входят: первый заместитель Предсе­дателя Государственной Думы РФ, один из заместителей Председателя Совета Федерации и семь руководителей законодательных собраний - по одному от каждого федерального округа. На заседания Совета законодателей приглаша­ются: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители феде­ральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Совместно они анализируют проблемы развития российской правовой системы, находят компромисс в их решении. Тем самым
происходит оптимизация в целом правотворческой деятельности на обоих уровнях Федерации.

Основными задачами Совета законодателей в соответствии с Положени­ем являются:

Содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представи­тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между со­бой;

Определение основных направлений развития федерального законода­тельства и законодательства субъектов Российской Федерации;

Придание системного характера законодательному процессу на феде­ральном уровне и уровне субъектов Федерации;

Содействие распространению позитивной законотворческой деятельно­сти, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;

Обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

Обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правопри­менительной практики, имеющих важное государственное значение

Рассматривая указанные задачи, можно прийти к случайному выводу. Как заметил Л.Я. Полуян, “хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути речь идет о делегировании этому органу части конституционных пол­номочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ”. В то же время, учитывая, во-первых, отсутствие фак­тического делегирования полномочий, во-вторых, собственное желание зако­нодателей создать этот орган, следует отказаться от этой идеи. При этом про­цесс зарождения нового органа, а также первые шаги в его деятельности дают основания предполагать, что в недалеком будущем Совет законодателей станет подобно Государственному совету одним из важных инструментов взаимодей­ствия законодателей субъектов Российской Федерации с главой государства.

Анализ указанных задач, а также исследование современного состояния А правотворческих правоотношений как на уровне субъектов Российской Феде­рации, так и на федеральном уровнях позволяет сформировать ряд направле-
ний по их оптимизации, реализация которых на сегодня имеет важное значение и отчасти находится в компетенции нового совещательного органа.

1. Упорядочивание, систематизация законодательной процедуры как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов

Российскому сенату и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо направить совместную деятель­ность на принятие законов о нормативных правовых актах Российской Феде­рации, о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных за­конов, о Федеральном Собрании РФ, а в первую очередь, вне всякого сомне­ния, необходимо законодательно упорядочить законотворческую деятельность органов государственной власти (и центральных, и региональных), ибо даже логически представляется невозможным существующее регулирование на под­законном уровне процесса создания закона. Заметим, что вопрос о необходи­мости указанных законов давно обсуждается. К тому же проекты федераль­ных законов “О порядке принятия федеральных конституционных и федераль­ных законов” и “О нормативных правовых актах РФ” были внесены в Государ­ственную Думу в 1996 году, а последний был даже принят в первом чтении.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства па­губно отражается на уровне как комплексного, отраслевого нормативного ре- 44 гулирования, так и упорядочивания правовых институтов.

2. Приведение федерального законодательства и законодательства субъ­ектов Федерации в соответствие с положениями Конституции Россий­ской Федерации, а также между собой.

Не секрет, что на федеральном уровне в принятых законах нередко на­рушаются законодательные права субъектов Федерации. Порой чрезмерно
подробно регламентируется их деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Следует отме­тить, что несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве зачастую вызвано неиспользовани­ем на федеральном уровне положительного опыта правотворчества субъектов Российской Федерации. В этом смысле именно Совет законодателей способен действовать наиболее продуктивно.

Разумеется, законность нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации начинается с законности федеральных нормативных правовых актов, качество первых во многом зависит от качества последних. Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “федеральное законодательство является глав­ной, определяющей частью правовой системы Российской Федерации, служа­щей ее основой, обеспечивающей ее упорядоченность и цельность” 45 . Но сле­дует признать, что и в самих законах субъектов Федерации немало нарушений норм федерального законодательства, в том числе их игнорирование и дубли­рование, которые порождаются либо амбициозностью региональных полити­ков и законодателей, либо неумением формировать свой специфический зако­нодательный массив. Особого внимания заслуживает опережающее правотвор­чество субъектов РФ по предметам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта), которое имеет как позитивный, так и не­гативный оттенок. Такая практика была особенно заметна до принятия Феде­рального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.

“Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества - задача не только регионального, но и федерального законодателя” 46 А совместная деятельность последних в этом направлении представляется как залог реального успеха.

3. Координация законодательной деятельности Федерации и ее субъек­тов.

Данное направление позволит выйти на более высокий уровень развития российского законодательства. Как справедливо отметил профессор Б.П. Нос­ков, “первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России

45 См.: Пиголкии А.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъек­тов Российской Федерации - M.: Олита, 2003. С. 20

46 См.: НосковБ.П. Указ соч. С. 251.

является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ” .

Совет законодателей здесь выступает как бы в роли “хорошего друга”. C одной стороны, в отношении законодательных (представительных) органов субъектов РФ Совет не диктует свои правила, а дает необходимые рекоменда­ции, подсказку для развития законодательства субъекта РФ. C другой, по­скольку Совет Федерации Федерального Собрания РФ является определенного рода фильтром принимаемых законодательных актов, постольку совместная деятельность верхней палаты парламента и законодательных (представитель­ных) органов субъектов Российской Федерации способна отсеивать ненужные, нецелесообразные, узколоббируемые законы.

Безусловно, совместное решение вопросов российскими законодателями способно устранить если не все, то большинство ошибок и недостатков не только общего, но и частного, регионального характера.

4. Унификация законодательства субъектов Федерации.

Поскольку Совет законодателей - орган консультативный, то очень важ­но для унификации законодательства субъектов Федерации использовать мо­дельный рекомендательный акт как некую методологическую основу, подсказ­ку для развития собственного законодательства субъектов РФ. Это вовсе не оз­начает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и тради­ционного копирования норм Федерального закона. Напротив, представляется, что использование модельных нормативных актов должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. C одной стороны, указанные законы послужат ориентиром для законодателя субъектов Федерации, обеспечат его научно обоснованной информацией и тем самым помогут в выборе правильного законодательного решения. К тому же рекомен­дательный характер их норм позволит учитывать особенности и своеобразие накопленного опыта, правоприменительной практики, местных традиций и конкретную социально-экономическую ситуацию в регионе. C другой, модели­рование правового регулирования способно сблизить законодательные систе­мы субъектов РФ между собой, исключить неоправданный разнобой в решении субъектами Федерации однотипных правовых задач, избежать лишних ошибок.

Таким образом, рекомендательные законодательные акты могут реально способствовать проведению согласованной законодательной политики в Рос­сийской Федерации, обеспечению единства основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Фе- 48 дерации.

Учитывая указанные направления, а также следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно тесное взаимодействие этой палаты федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Совет законодателей) способно ре­ально обеспечить гармонизацию федерального законодательства и законода­тельства субъектов Федерации. Причем для достижения оптимального качест­ва и наибольшей эффективности российского законодательства учет интересов каждого из уровней целесообразно осуществлять не только в сфере совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но и в сферах их исключи­тельного ведения.

При таком подходе может быть реализована программа направленности на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных (представительных) органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития как страны, так и конкретного субъекта Федерации, ее со­держательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчи­вость от необходимости частого внесения изменений, дестабилизирующих со­циально-экономическую и политическую ситуацию.

Поводя итоги, отметим, что первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. И в этом нелегком процессе существенную позитивную роль могут сыграть полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Совет законодателей.

48 См.: ТихомировЮ.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Рос­сийской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. M., 1993. Вып. 53. С.42-50; СтуденикинаМ.С. Некоторые аспекты проблемы источников права в РФ / Проблемы законо­творчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993. Вып. 53. С.41.

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты устанавливает два типа взаимоотношений между органами исполнительной власти: координация и субординация (подчинение). Оба типа взаимоотношений направлены на обеспечение единства и согласованности деятельности частей государственного аппарата, хотя по своему содержанию эти типы отношений различны.

Субординация (подчинение) одного органа другому обычно предполагает следующее.

Вышестоящий орган издает акты, устанавливающие правовой статус нижестоящих органов (чаще всего положения), в котором определяет компетенцию нижестоящего органа, его функции. К полномочиям вышестоящего органа относится утверждение предельной штатной численности и нормативов бюджетного финансирования нижестоящего органа, назначение на должность и освобождение от должности руководителей этого органа.

Предполагается, что субординация означает возможность вышестоящего органа давать поручения и предписания, обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении.

Для вышестоящих органов в системе субординации предусмотрена возможность отмены решений (актов) нижестоящих органов, однако гарантии самостоятельности компетенции предполагают, что это возможно только в случае противоречия таких актов закону или иным нормативным правовым актам. В определенных случаях, правда, подобное полномочие может предоставлять в рамках координационных, а не субординационных отношений (например, министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств).

Примером субординационных отношений может быть взаимодействие Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействие федерального органа с его территориальными органами.

Координационные отношения также предполагают не столь подчиненное, как в случае субординации, однако зависимое положение координируемого органа. Координация часто предполагается в определенной сфере, когда на один орган возлагается функции по обеспечению согласованного осуществления полномочий в определенной области всех иных органов исполнительной власти.

Координация предполагает обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов, а также согласование некоторых управленческих решений – например, решений о создании территориальных органов. Координация предполагает ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов, издание методических рекомендаций и методическую помощь координируемым органам, в том числе обеспечение повышения квалификации работников.

Координирующий орган вправе истребовать необходимую информацию, создавать общие консультативные органы и рабочие группы, проводить совместные совещания, вправе привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий, привлекать представителей координируемых органов к совместному планированию.

Координация предполагает ответственность перед вышестоящим органом за деятельность в координируемой области, и отчасти выполнение функций посредника между координируемыми органами и высшим органом исполнительной власти. Например, федеральное министерство вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, затрагивающих деятельность служб и агентств, координацию деятельности которых оно осуществляет.

Координация осуществляется министерствами в отношении служб и агентств, находящихся в их ведении, а органами исполнительной власти, входящими в систему исполнительной власти – в отношении иных административных органов (Центрального банка, внебюджетных фондов).

Образуемые Правительством для обеспечения согласованности действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (координационные органы), а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера (совещательные органы).

Координационные органы именуются комиссиями, а совещательные - советами . В состав комиссий и советов в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или ее субъектов либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, в состав комиссий и советов могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются решениями об их образовании или положениями о них. Решения указанных органов оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в установленном порядке в Правительство. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений Правительства комиссии и советы правомочны создавать рабочие группы из числа специалистов в сответствующих областях.

Комиссия Правительства представляет собой его орган, созданный им для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в различных областях общественной и государственной жизни. В состав комиссии входят члены Правительства РФ, а также иные лица. Комиссию, как правило, возглавляет заместитель Председателя Правительства РФ. Свою деятельность комиссия осуществляет на общественных началах. Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Решения принимаются простым большинством голосов, оформляются протоколами и являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое положение комиссии, ее состав и порядок деятельности определяется Правительством. При федеральном Правительстве созданы и действуют следующие комиссии: по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ; по борьбе с незаконными экспортно-импортными валютно-финансовыми операциями; по вопросам Всемирной торговой организации; по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике; по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции; по оперативным вопросам; по совершенствованию налогового законодательства; по управлению фондом национально-культурного возрождения народов России; по экономической реформе и др.

Особое значение имеет деятельность учрежденной 9 июня 1997 г. Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам, играющей роль «малого правительства». На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов, связанных с обеспечением реализации экономической реформы, социальной политики и структурной перестройки экономики, создание условий для развития предпринимательства, а также предварительное рассмотрение вносимых в Правительство проектов законов и решений и др.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Шилин Глеб Вячеславович. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14: Томск, 2002 244 c. РГБ ОД, 61:03-12/753-2

Введение

Глава 1 Сущность координации и её правовое регулирование

1.1. Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации 16

1.2. Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления 51

1.3. Вопросы правового регулирования координационной функции 68

Глава 2 Реализация координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации

2.1. Организационно-правовые формы реализации координационной функции 94

2.2. Непосредственные формы реализации координационной функции 118

2.3. Межрегиональная Ассоциация "Сибирское соглашение" и её роль в реализации координационной функции 139

2.4. Условия эффективности реализации координационной функции 152

2.5. Актуальные проблемы реализации координационной функции 171

Заключение 177

Список использованных нормативных правовых актов

и литературы 182

Приложение

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы происходят принципиальные изменения деятельности Российского государства во всех сферах государственного управления, продолжается движение к построению демократического федеративного правового государства. В связи с этим можно говорить о наличии острой необходимости непосредственного организующего государственного воздействия на общественные отношения в целях обеспечения исполнения требований нормативных правовых актов в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.

В соответствии со статьёй 10 Конституции России исполнительная власть является одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение - организовать претворение в жизнь требований законов, контроль исполнения законов и подзаконных правовых актов. Потребность государственного присутствия во многих сферах общественной жизни предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти - специальных субъектов, наделённых определённой компетенцией и несущих всё бремя юридической ответственности за преобразовательные воздействия на общественную жизнь. В то же время, значительное количество субъектов исполнительной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельности. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятельность органов исполнительной власти нуждается в теоретическом обобщении, анализе с точки зрения содержания, форм и методов осуществления.

Актуальность исследования практики реализации функций управления, координационной функции, в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации повышается в связи с закреплением в качест-

5 ве конституционных принципов определённой самостоятельности органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, федерализма, установлением в Конституции России предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации (ст. 10, ч.ч.І, 2 ст.77, Ч.Ч.2, 3 ст.11, ст.ст.71, 72, 73 Конституции России). Основное значение имеет подтверждённое принятым в развитие Конституции Российской Федерации федеральным законом право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Реализация этого права должна соответствовать основам конституционного строя России, общим принципам организации исполнительной власти и требованию обеспечения единства системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Координация деятельности органов исполнительной власти требуется не только при реализации их полномочий в пределах предметов ведения на соответствующем уровне, но и на разных уровнях.

Исследование взаимодействия органов исполнительной власти как одного из направлений совершенствования управления на пути к усилению стабильности и обеспечению поступательного развития в обществе на современном этапе, достижению высокой эффективности в экономике на базе научно обоснованной рациональности актуально и в связи с существующими практическими проблемами государственного управления, являющегося организационно-правовым выражением исполнительной власти.

На содержании этих проблем в период 1997-1999 годов в ежегодном послании к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России акцентировал своё внимание. Так, в Послании 1997 года подчёркивалась важность взаимодействия территориальных структур федеральных органов с региональными органами при соблюдении их компетенции и полномочий. В 1998 году констатировалась невозможность стратегического подъёма без теснейшего

взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления. В 1999 году прямо указывается на потерю взаимодействия с органами государственной власти в регионах, отсутствие необходимой координации и согласованности между территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств. Необходимость формирования целостной системы государственного регулирования экономики и социальной сферы, превращения государства (т.е. в первую очередь органов исполнительной власти -прим. автора) в эффективного координатора экономических и социальных сил подчёркивалась Президентом Российской Федерации В.В.Путиным ещё в период осуществления им полномочий Председателя Правительства Российской Федерации. В Послании 2000 года Президент России вновь указал на отсутствие эффективного взаимодействия между разными уровнями власти, координации их деятельности. Одновременно с указанием на наличие сложных проблем, высшими руководителями государства ставились задачи по координации и взаимодействию органов исполнительной власти в Российской Федерации. Одним из путей решения существующих проблем в укреплении российской государственности является введение системы федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Примером повышения роли координационных функций в деятельности государства можно назвать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по восстановлению экономики, организации жизнеобеспечения населения Чеченской республики в 1999-2000г.г. полномочным представителем Правительства Российской Федерации в Чеченской республике - заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а с ноября 2000 года - Министром Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием ус-

7 пеха проводимых преобразований, решения неотложных социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение государственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм (а значит, улучшение координации между его звеньями - прим. автора.) остаётся среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год, определённых в Послании Президента Российской Федерации. Начало фактической деятельности государства по разрешению существующих проблем координации, в том числе координации внешнеэкономических и международных связей, постепенное перенесение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов свидетельствует об актуальности исследования координационной функции, правовых вопросов её осуществления в деятельности органов исполнительной власти (государственной администрации) субъектов Российской Федерации.

Состояние научной разработанности темы. Проблема координации в государственном управлении представляла неизменный научный интерес в 60-80-х г.г. XX века. По вопросу о сущности координации, её месте и роли в государственном управлении учёные создавали монографии или отдельные главы в них, научные статьи, выполняли диссертационные исследования (А.И.Казанник, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунёв, С.Д.Могилевский, А.И.Недогреева, А.С.Щербаков и другие авторы). К концу XX столетия произошло существенное снижение интереса к данной проблеме, что, может быть, отчасти объяснено общим снижением роли и влияния государства в происходящих в обществе процессах, усилением частно-правовых начал. В современных условиях, характеризуемых кардинальным изменением правовой системы Российского государства, почти нет научных исследований феномена координации в деятельности органов исполнительной власти, в том числе проявления её функционального аспекта в государственном управлении или как метода государственного управления, всеобщего свойства управления, принципа государственно-управленческой деятельности.

8 Объект исследования - общественные управленческие координационные правоотношения, складывающиеся в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования - научный анализ проблем теории и практики правового регулирования и практической реализации координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе, в том числе ее" форм и обеспечения эффективности.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -установление содержания и практического проявления координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти) в деятельности органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации Сибирского региона.

Для достижения цели исследования потребовалось решение ряда задач:

установить соотношение содержания понятия координации с содержанием таких категорий, как «государственное управление», «функция государственного управления» и «функция органа государственного управления»;

исходя из природы формы государственного управления, выявить возможные варианты форм реализации координационной функции органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе организационно-правовых форм;

на основе имеющихся теоретических исследований, уточнить содержание понятий «условие» и «критерий» эффективности реализации координационной функции;

проанализировать сущность феномена координации и определить его функциональное содержание в государственном управлении;

провести анализ правового регулирования координационной функции, реализуемой в деятельности администрации субъекта Российской Федерации;

рассмотреть организационно-правовые и непосредственные формы реализации координационной функции в деятельности органов исполнительной

9 власти субъектов Российской Федерации;

определить роль Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" в реализации администрациями субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа координационной функции;

с точки зрения соблюдения условий эффективности проанализировать практическую реализацию координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе на примере отдельных координационных органов.

Теоретическая и эмпирическая база исследования. В ходе исследования автор опирался на опубликованные результаты изучения различных аспектов координации в государственном управлении. Диссертация базируется также на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, административного права, муниципального права, теории управления и теории государственного управления, экономики. Содержательная сторона исследовавшихся проблем рассматривалась с использованием работ таких учёных, как С.А.Авакьян, В.Б.Аверьянов, А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, А.П.Алёхин, Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л. Бачило, К.С.Вельский, Р.Ф.Васильев, В.Г.Вишняков, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, Б.В.Дрейшев, И.Я.Дюрягин, В.Б.Евдокимов, В.В.Игнатенко, А.И.Казанник, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунёв, С.А.Маевский, В.И.Майоров, В.М.Манохин, С.Ю.Марочкин, Б.З.Мильнер, В.В.Невинский, В.А.Никонов, В.И.Новосёлов, А.М.Омаров, В.С.Основин, А.С.Пашков, Г.И.Петров, М.И.Пискотин, В.Д.Плесовских, Л.Л.Попов, В.С.Пронина, В.А.Рахмилович, В.Д.Свинцов, В.Е.Севрюгин, М.И.Сетров, Л.А.Симонян, Б.В.Смирнов, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, А.П.Сунцов, Ю.А.Тихомиров, Я.Улицкий, А.В.Ушаков, В.В.Цветков, Г.Н.Чеботарёв, В.А.Юсупов, Л.С.Явич, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская. Использовались и труды зарубежных ученых -Г.Брэбана, Р.Драго, Е.Старосьцяка, А.Файоля. В работе нашло свое отражение творчество российских учёных-государствоведов, изучавших правовые про-

10 блемы деятельности государства в конце XIX - начале XX века: А.И.Андреевский, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, Н.И.Лазаревский.

В связи с закреплением в Конституции России федеративного государственного устройства Российской Федерации, выбор эмпирической базы исследования - деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона, осуществлён на основе нескольких посылок. Прежде всего, имеют значение различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации разных видов, существующие, несмотря на гарантируемое Конституцией Российской Федерации равноправие. В современной научной литературе о содержании этих различий исследователи выражают мнения, находящие правовое обоснование в части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Существенную роль сыграла близость правового статуса края и области как наиболее типичных субъектов Российской Федерации (54 из 89 - края и области) и Сибирского региона (9 из 19 - края и области). Принято во внимание общее понятие государственной администрации как механизма исполнительной власти, реализующего её в масштабе России и субъектов Российской Федерации, позволяющее рассматривать в качестве администрации субъекта Российской Федерации не только собственно администрацию края, области, но и правительство республики, автономного округа в составе России. Учтён и территориально-экономический фактор - близость географических условий, территориальная и экономическая целостность, наличие между хозяйствующими субъектами производственных связей большой устойчивости и интенсивности, возможности стратегического развития, связанные с использованием природных ресурсов, накопленного производственного потенциала, "человеческого фактора" и эффекта экономической интеграции субъектов Российской Федерации. Вхождение органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона в Межрегиональную Ассоциацию "Сибирское соглашение", отнесение их территорий в основном к Сибирскому федеральному округу также оказало своё влияние. В ходе исследования наиболее пристальное

11 внимание уделено субъектам Российской Федерации Западно-Сибирского экономического района (региона). Исследовался правовой материал, ставший известным, общедоступным в результате его официального опубликования, официальной рассылки установленному кругу адресатов или включения в состав электронных баз данных.

Западно-Сибирский экономический район (регион) включает в себя субъекты Федерации, расположенные на Западно-Сибирской равнине и части гор Южной Сибири - Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Осуществление координации государственной администрацией Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов исследовалось несмотря на отнесение их к Уральскому федеральному округу. В современный период географически и экономически данные субъекты Российской Федерации являются частью Западной Сибири, а не Уральского региона, хотя в 1944г. Тюменская область образована из территорий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных округов и части территорий Омской и Курганской областей, выведенных в 1934г. из состава Челябинской области. Развёрнутая географическая, экономическая характеристика Западной Сибири, особенности и общие направления развития расположенных в её пределах субъектов Российской Федерации изложены в соответствующей специальной литературе.

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на основе диалектико-материалистического метода познания в сочетании с методами анализа и синтеза, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системного и структурного, исторического и других методов.

Научная новизна исследования. Состояние научной литературы о координации позволяет утверждать недостаточную полноту исследованности этого феномена.

Проведённое исследование координации в деятельности органов исполнительной власти относительно обособленной группы субъектов Российской Федерации возможно обозначить как первое диссертационное исследование после начала коренных преобразований основ конституционного строя и правовой системы сначала союзного, а затем - российского государства. О научной новизне свидетельствует и отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации упоминания о государственном управлении, органах государственного управления, введение в правовую практику понятия «орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти)», а также предусмотренное ею наличие субъектов Федерации как государственных образований, обязательность создания их органов исполнительной власти.

В ходе исследования проведён анализ научной литературы применительно к условиям современной правовой действительности, рассмотрены отдельные дискуссионные вопросы, изучены положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обобщены результаты практической координационной деятельности органов исполнительной власти.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Координацию в функциональном аспекте следует рассматривать во взаимной связи с категориями "государственное управление", "функция государственного управления" и "функция органа государственного управления". Она сохраняет властный и юридический характер государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти).

Реализация координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согласование действий не только ор-

13 ганов исполнительной власти при решении общих задач, а также и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.

3. Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств
осуществляемого администрацией субъекта Российской Федерации государст
венного управления или одним из видов деятельности, юридически обязатель
ным для неё как органа исполнительной власти.

4. Сформулированы дефиниции «функция государственного управле
ния», «функция органа государственного управления», «координация - функ
ция государственного управления», «координация - функция органа государст
венного управления», «форма государственного управления», «эффективность
управления», «критерий эффективности» и «условие эффективности» осущест
вления координационной функции органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.

Предложен и обоснован, в том числе практическим применением, перечень условий эффективности реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации, относящихся как к содержанию координационного управленческого воздействия, так и к его форме. В их числе: тщательный подбор кадров для руководства работой координационного органа; создание координационных органов только при наличии реальных жизненных проблем и после серьёзного изучения складывающейся ситуации; осуществление мониторинга работы специальных координационных органов и исполнения координационной функции иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с подготовкой предложений о совершенствовании их деятельности; ведение реестра созданных в каждом субъекте Российской Федерации специальных координационных органов.

Выявлено различие в правовом регулировании координации как функции государственного управления и как функции органа государственного управления. В качестве функции государственного управления координация осуществляется администрацией в силу статуса органа исполнительной власти

14 и закрепления за субъектом Российской Федерации определённых предметов ведения, полномочий по предметам совместного ведения, а в качестве функции органа государственного управления - в соответствии с достаточно конкретными предписаниями правовых актов.

Предложены перечень и основные характерные признаки организационно-правовых форм координации - собственно администрация края, области (правительство республики, автономного округа); должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы республики, губернатора автономного округа; иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; специальные координационные органы и отдельные должности. Определена сравнительная степень эффективности реализации координационной функции в различных организационно-правовых формах.

Предложена классификация правовых форм непосредственной реализации координационной функции - правовой акт (нормативный или индивидуальный); административный договор; иные юридически значимые действия.

Выдвинуто обоснование правовой природы Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" как организационно-правовой формы координации, осуществляемой на «межсубъектном» уровне не только органами исполнительной, но и законодательной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона. Учреждение данной ассоциации, её деятельность, введение и успешное начало функционирования системы федеральных округов создают условия для юридического объединения субъектов Российской Федерации и сокращения их общего числа, то есть практической реализации интеграционного аспекта координации, выражающего её глубинную сущность.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, к которым пришёл автор в результате исследования, могут быть востребованы в практической деятельности органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при определении

15 координационной компетенции органов исполнительной власти, организации работы по обеспечению эффективности их деятельности. Также они могут быть приняты во внимание при фактическом осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах координационной функции. Применение результатов настоящей работы возможно в ходе дальнейшего научного изучения правовых проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания учебного курса "Административное право России" студентам юридических факультетов учебных заведений высшего профессионального образования.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях. Практическое применение полученных выводов проводилось диссертантом в ходе осуществления правовой поддержки законодательной и исполнительно-распорядительной деятельности главы администрации Новосибирской области, правового сопровождения деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, проведении учебных занятий по курсу "Административное право" со студентами Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета. О наиболее важных научных и практических итогах диссертационного исследования сообщено на научных конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998, 2000, 2001гг.), Алтайском государственном университете (1997г.), Новосибирском юридическом институте (филиале) Томского государственного университета (1996, 1999гг.).

Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации

Принятие гражданами Российской Федерации в 1993 году на всенародном референдуме новой Конституции России повлекло коренное изменение правовых основ организующей деятельности государства. В тексте действующей Конституции Российской Федерации отсутствует понятие "государственное управление" и в литературе высказываются мнения о постепенном уходе из научной терминологии и правовой практики "государственного управления" с заменой его "исполнительной властью"1. Исполнительная власть противопоставляется государственному управлению - не имеющей государственно-властного характера деятельности по управлению". Представляется возможным рассматривать такую точку зрения как неоднозначную. Отсутствие понятия "государственное управление" в Конституции России само по себе не даёт оснований соглашаться с таким мнением, отказывать этой категории в праве на существование. То, что государственное управление продолжает оставаться неотъемлемой частью правовой практики, подтверждается, прежде всего, включением в Классификатор правовых актов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации, раздела "020.000.000 Основы государственного управления". О недопустимости противопоставления государственного управления и исполнительной власти обоснованное мнение предложено также Ю.М.Козловым, полагающим, что отсутствуют сущностные различия концепций "разделения труда в государственном аппарате" и "разделения властей", а государственное управление, как организационно-правовая категория, является необходимым условием практической реализации исполнительной власти, как политико-правовой категории. Сама исполнительная власть может быть представлена как организационная деятельность уполномоченных государственных органов в сфере реализации законодательства и контроля за исполнением законов и подзаконных актов, совокупность полномочий различных органов государства, обеспечивающих выполнение исполнительно-распорядительных, надзорных, контрольных и иных его функций, подсистема государственной власти, основными функциями которой является обеспечение и ведение непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.

Существование любой отрасли права, также как и отраслевой юридической науки, в целом невозможно без развитой системы понятий3, поэтому в настоящей работе важное место отведено уточнению содержания основополагающих для исследования категорий. Исходя из отнесения государственного управления к одному из видов социального управления, основываюсь на понимании его как государственно-властной исполнительно-распорядительной непосредственно организующей деятельности системы органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, воспроизводства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемой в соответствии с требованиями правовых норм.

Предложенное понимание следует из обобщения результатов исследований, полученных административно-правовой наукой как до начала коренных преобразований в России, так и позже". Характерные признаки государственного управления могут быть раскрыты следующим образом:

Во-первых, предусмотренное в качестве направленности деятельности органов исполнительной власти, обеспечение сохранения и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления является необходимой конкретизацией понимания социального управления, как воздействия на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития применительно к одному из его видов - государственному управлению, объектами которого выступают отрасли, составляющие в совокупности именно указанные сферы. Во-вторых, осуществление исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями правовых норм означает обязательное согласование каждого конкретного управляющего воздействия с предписаниями норм права, содержащимися в различных источниках - прежде всего в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации), в иных правовых актах (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что закрепляется как одна из их обязанностей на уровне федерального закона и является обязательным признаком правового государства (признание государством как правительством юридических норм, изданных им же, как законодателем"1). В-третьих, государственное управление осуществляется не разрозненно каждым органом исполнительной власти в отдельности, а все они вместе действуют как целостная система - единый, динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности её элементов, каждому из которых определены своё место и роль. В-четвёртых, понимание остальных признаков аналогично сложившемуся в административно-правовой науке за годы исследований существа государственного управления и обобщённому Ю.М.Козловым (государственно-властная, исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность специальных субъектов - органов исполнительной власти).

В современных определениях государственного управления отсутствует упоминание о нём как средстве достижения программных целей правящей партии. Наличие этого признака в более ранних определениях основывалось на конституционно закреплённой руководящей и направляющей роли в обществе одной политической организации - КПСС (в ст.6 Конституции СССР - до декабря 1988г., в ст.6 Конституции РСФСР - до октября 1989г.)"1. Такое изменение научного понимания содержания понятия "государственное управление" обеспечивает схожесть с результатами исследований конца XIX в. - начала XX в. Российские учёные-правоведы дореволюционного периода видели принципиальную сущность осуществляемого государством управления в обеспечении безопасности и благосостояния граждан, содействии им в развитии культурных интересов и удовлетворении материальных и духовных потребностей, осуществлении интересов государственной и общественной жизни. Кроме того, оно позволяет сблизиться с достижениями науки других стран. Например, во Франции в качестве цели государственной администрации принято определять реализацию функций текущего управления, сопряжённых с обеспечением общего интереса.

Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления

В 70-е, 80-е, 90-е годы 20 века выходили в свет специальные монографические исследования о координации1, отдельные статьи, посвященные тем или иным аспектам координации или координации в отдельных отраслях государственного управления. Координация в государственном управлении изучалась исследователями, занимавшимися не только узко этой проблемой, но и иными проблемами государственного управления, причём как в монографиях", так и в научных статьях4. О содержании и месте координации в управлении наряду с отечественными учеными размышляли зарубежные исследователи1.

Учёные признают или не признают функциональную природу координации, если признают, то относят её к числу функций государственного управления или органа государственного управления. Но существуют и несколько особых подходов к проблеме координации. Например, в соответствии с позицией А.Файоля координация является одной из характеристик управления или административной функции, которая реализуется наряду с другими важнейшими функциями в процессе правления предприятием. Он исходит из различности значений "правления" и "управления".лПравить" значит вести предприятие к его цели, обеспечить действие шести существенных функций, одна из которых - управление. Координировать, по его мнению, означает "связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия", "согласовывать все операции в предприятии таким образом, чтобы обеспечить его функционирование и успех"". В соответствии с позицией С.Д.Могилевского координация представляет собой "элемент общей функции управления, осуществляющий часть управленческой деятельности по подготовке и принятию управленческого решения с целью целенаправленного согласования, упорядочения деятельности элементов и развития процессов системы в целом на основе действующих в них закономерностей, для реализации общих задач".

Ю.М.Козлов, исследуя феномен координации применительно к государственному управлению в сфере экономики, обобщил предложенные в науке точки зрения о возможных способах её проявления. Результаты обобщения показывают, что координация существует в качестве элемента управления, самостоятельной функции управления, элемента любой функции управления или несамостоятельной функции управления, функции управления как процесса и элемента деятельности аппарата управления, феномена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий только объектов управления или не соподчинённых сторон, участвующих в процессе управления, метода управления. При этом Ю.М.Козлов исходит из понимания координации в широком смысле как всеобщего свойства управления, имеющего место в любых управленческих отношениях. Координация в узком смысле - установление согласованности между индивидуальными работами в деятельности того или иного органа государственного управления либо по отдельным специальным вопросам". В качестве определения сущности координации такая позиция не вызывает возражений, но есть и иные точки зрения. В соответствии с позицией А.Е.Лунёва, координация означает "согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определённых целей с наименьшими затратами сил и средств" . По мнению польского административиста Е.Старосьцяка, цель координации состоит в создании условий для сотрудничества административных органов в разрешении общей для них социальной проблемы. В данном случае место координации в управленческом цикле определено только на подготовительном этапе к практическому государственному управлению и только в отношении административных органов, т.е. субъектов, составляющих управленческую подсистему. Создание условий для сотрудничества (единства действий) органов исполнительной власти осуществляется, прежде всего, специальными требованиями правовых документов, обязывающими их координировать свою деятельность с деятельностью других субъектов права. Представляется недостаточным ограничивать субъектный состав координационных отношений только органами исполнительной власти. Например, в Кемеровской области ответственность за координацию деятельности общественных приёмных в городах и районах возложена на начальника организационно-территориального департамента администрации области. Специальным постановлением главы администрации Новосибирской области1 утверждена областная целевая программа координации деятельности администрации и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год. В Тюменской области координация деятельности органов государственной власти и прокуратуры (терминология источника - прим.авт.), государственных учреждений и предприятий в сфере архивного дела - задача управления по делам архи-вов администрации Тюменской области. Из практики Томской области видно, что одной из задач Координационного совета по вопросам деятельности строительного комплекса является координация конкретных мероприятий, направленных на развитие производственной базы стройиндустрии, увеличение объёмов строительства жилья, объектов соцкультбыта, внедрение новых прогрессивных технологий". Примеры есть и в Омской области. Так, среди функций комитета по делам науки и высшей школы администрации области присутствуют носящие координационный характер. К их числу можно отнести взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере науки и образования, академиями наук, общественными объединениями научного и образовательного направлений, объединениями руководителей учебных заведений, координационными, экспертными, проблемными, научно-техническими советами, совместное с комитетом по образованию администрации области обеспечение создания и функционирования системы непрерывного образования.

Организационно-правовые формы реализации координационной функции

Правовое регулирование организационно-правовых форм реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации имеет определённую историю. В настоящее время только историко-правовым значением обладают Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с вступлением в силу ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу) и несколько указов Президента России, регулировавших вопросы организации исполнительной власти края, области, автономного окру-га (с 27.06.2000 положения этих указов Президента России утратили юридическую силу3). Действующий ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует основы организационно-правового аспекта статуса администрации (высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации независимо от его вида, указывая на самостоятельность в определении не только наименования, но и структуры, порядка её формирования (п.1 ст. 17, п.З ст.20). Это означает перемещение основного объёма правового регулирования организационно-правовых форм реализации координационной функции администрациями субъектов Российской Федерации с федерального уровня на уровень субъектов федерации, повышение самостоятельности их органов власти, действительную реализацию потенциала федеративного государства, выражающегося в возможности учёта интересов субъектов Российской Федерации. Существование единого федерального закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации всех предусмотренных Конституцией России видов можно охарактеризовать как один из шагов к обеспечению подлинно равного правового статуса субъектов Российской Федерации, сомнение в наличии которого усматривается из содержания части 5 статьи 66 Конституции России и порождает научную дискуссию о сущности федерации и правовом статусе её субъектов.

Первая организационно-правовая форма координации - администрация края, области, правительство республики, автономного округа. Её преимущество перед другими организационно-правовыми формами основано на особенностях статуса администрации, правительства субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти, определяемого федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации Западно-Сибирского региона (включая и Тюменскую область, несмотря на отнесение её к Уральскому федеральному округу) как правовые средства конкретизации конституционных полномочий органов государственной власти1 содержат нормы, определяющие администрацию, правительство соответствующего субъекта Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы государственного управления. Вместе с тем, анализ положений этих правовых актов показывает разную структурированность администраций, правительств субъектов Российской Федерации. Например, в Алтайском крае в состав администрации края включаются, наряду с её главой, заместители главы краевой администрации, руководители подчиненных главе администрации края управленческих структур и их заместители. Исчерпывающий перечень этих управленческих структур в тексте Устава Алтайского края не определён, определяется он в процессе управления краем. Аналогичным образом определён состав администрации Тюменской области. В нее включены вице-губернатор области, заместители губернатора области, руководители и должностные лица структурных подразделений админи-страции. Устав Иркутской области включает в состав администрации области Губернатора - Главу администрации области, первых заместителей главы администрации области, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации области4. Разработчики Устава Омской области обошли своим вниманием вопрос о составе администрации этого субъекта Российской Федерации. В тексте Устава имеется упоминание о том, что органы государственной власти формируются областью самостоятельно и губернатор возглавляет работу администрации области как исполнительного органа государственной власти области. Есть также статьи, посвященные первому заместителю и заместителям губернатора (ст.ст.55, 56 Устава Омской области). Анализ положений Устава Омской области позволяет сделать вывод о безусловном включении в состав администрации данного субъекта федерации должностей губернатора и его заместителей, в том числе - первого. В тексте Устава Кемеровской области состав областной администрации также не закреплён прямо, но есть указание на то, что губернатор области возглавляет её и самостоятельно формирует органы администрации области1. Использование подобных формулировок законодателем Кемеровской области даёт основание говорить о включении в структуру (состав) администрации Кемеровской области главы администрации и её органов, определяемых губернатором (главой администрации) области в ходе повседневной управленческой деятельности. В состав администрации Новосибирской области, наряду с её главой и структурными подразделениями: департаментами, управлениями, комитетами, отделами и другими включены первые заместители, заместители главы областной адми-нистрации". Данная особенность содержания Устава Новосибирской области может быть оценена как черта, отличающая его от Уставов других субъектов федерации, упоминающих о структурных подразделениях и органах соответствующей администрации, но не раскрывающих содержание данного понятия. Аналогичная характеристика может быть дана и Уставу Томской области. В состав администрации Томской области включаются глава администрации и подчинённые ему органы управления и структурные подразделения3 - комитеты, управления, департаменты и другие структурные подразделения, непосредственно подчинённые главе администрации и его заместителям. В свою очередь, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и членов Правительства".

Непосредственные формы реализации координационной функции

Одна из распространённых классификаций непосредственных форм управленческой деятельности предлагает подразделять их на правовые и неправовые. О неудачности такой терминологии обоснованное мнение высказа-но Б.М.Лазаревым и Ю.М.Козловым, предложившими разделять виды непосредственных форм управленческой деятельности на влекущие за собой наступление определённых правовых последствий и не влекущие таких последствий. К числу не влекущих правовых последствий непосредственных форм управленческой деятельности все исследователи, допускавшие справедливость подобной классификации, относят разного рода организационные действия (организационные, организационно-технические, организационно-массовые мероприятия) и материально-технические операции.

В соответствии с точкой зрения, поддержанной многими учёными, влекущие правовые последствия непосредственные формы государственного управления это, прежде всего, издание нормативных актов государственного управления и издание ненормативных актов государственного управления. Позиция других учёных заключается в использовании единого наименования -«издание субъектами государственного управления правовых актов», независимо от того, содержат эти правовые акты нормы права или индивидуальные властные предписания. Как правило, этот вид форм государственного управления именуется как «издание актов управления», «принятие правовых актов (решений)»1.

Представляется, что определять как различные виды форм государственного управления принятие (издание) нормативных актов и индивидуальных актов государственного управления нет достаточных оснований. Так же недостаточно точным представляется наименование этого вида форм государственного управления - «издание актов государственного управления». Во-первых, правовой акт, издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти (субъектом государственного управления) является актом этого органа независимо от его конкретного правового содержания. Во-вторых, управленческие решения должны иметь очевидное внешнее выражение. Устанавливая определённое правило поведения или предписывая действовать определённым образом конкретному лицу, орган исполнительной власти облекает свое властное веление в одну и ту же форму, предусмотренную законом или положением о нём - акт этого органа исполнительной власти, обязательный к исполнению независимо от конкретного содержания (в случае издания в пределах компетенции органа, ст.22 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В-третьих, деятельность администрации субъекта Российской Федерации по изданию (принятию) правовых актов является важным видом её деятельности, но данная деятельность может быть охарактеризована лишь как определённая процедура, необходимо предшествующая появлению акта администрации и не заменяющая акт администрации. Не всегда проект правового акта администрации становится актом, даже пройдя все необходимые этапы процедуры подготовки. Только акты администрации как властные веления, предписания, совершаемые в установленном порядке и влекущие определённые правовые последствия являются актами управления1, то есть формой, в которую облекается управленческий замысел. Правовые последствия влекут только правовые акты, принятие которых предусмотрено законом и осуществлено в пределах компетенции принявшего их органа. Такой вывод подтверждается практикой. Например, в Новосибирской области утверждено специальное Положение, регулирующее порядок подготовки актов Главы администрации Новосибирской области. Данным положением предусматривается единый порядок подготовки правовых актов Главы администрации области и им не устанавливается каких-либо особых процедур для подготавливаемых актов нормативного или ненормативного содержания". По изложенным основаниям предлагается именовать данную правовую форму реализации координационной функции - «правовой акт органа государственного управления (исполнительной власти)».

В литературе предлагается дополнительно выделять такие виды форм государственного управления как административные договоры и совершение иных юридически значимых действий. При этом некоторые авторы предусматривают самостоятельное существование административных договоров в качестве формы государственного управления3, а некоторые не предусматривают, предполагается включение административных договоров в число иных юридически значимых действий4.

Административный договор как одна из непосредственных форм государственного управления не относится к числу обделённых вниманием исследователей. Несмотря на это, проблема административного договора не стала достаточно исследованной, многие вопросы остаются.

Автор специально посвященного теории административного договора диссертационного исследования - А.В.Дёмин, определил заключение административных договоров в качестве одной из форм государственного управле-ния". Развитие этой мысли было продолжено им в вышедшей позже моногра-фии. Однако, придание административному договору статуса формы государственного управления является, на наш взгляд, необоснованно широким пониманием его. Административный договор по своей правовой природе есть соглашение двух и более сторон, определяющее порядок их совместной деятельности по реализации взаимозависимых и взаимосвязанных элементов компетенции в случаях, когда властных полномочий каждого из участников такого соглашения в отдельности недостаточно для осуществления управленческой деятельности. То есть, административный договор призван согласовать действия двух или более субъектов государственного управления, обеспечить координацию их действий, создать необходимые условия для последующего осуществления управления.

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции.

Принципы организации и деятельности органов государственной власти -- требования, основополагающие начала, в соответствии с которыми формируются и функционируют органы государственной власти.

Прежде всего, органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти, т.е. ее полной независимости внутри страны и на международной арене. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов . Это означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как единый организм в рамках единого суверенного государства. При этом Президент как глава государства координирует функциональную деятельность органов государственной власти на федеральном уровне.

Единство системы государственных органов РФ обеспечивается единообразным порядком образования органов, учреждаемых федеральным законом, наделением органов государственной власти едиными общими полномочиями. Законодательные органы правомочны принимать законы, исполнительные - организуют их исполнение, осуществляют оперативное текущее государственное управление. При этом каждый орган государственной власти, действуя в соответствии со своей компетенцией, реализует общие (единые) государственные цели и задачи. Ведь орган государства вне зависимости от своей видовой принадлежности, уровня (федеральный орган или орган субъекта РФ) призван обеспечивать достижение общих (общесоциалъных, а значит, общегосударственных) интересов. Всякий орган государства по этой причине выступает элементом общей системы государственных органов.

Но не все органы государственной власти субъектов РФ образуют единую построенную на иерархической основе структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает в определенных пределах установление такой системы для судебных и исполнительных органов государственной власти. Но такая система, построенная на иерархической основе, совершенно исключена для органов законодательной власти, которые действуют на основе полной самостоятельности, и решения которых не могут быть отменены или изменены соответствующим общефедеральным органом законодательной власти РФ. А такие органы государственной власти, например, как прокуратура, не могут в смысле полной самостоятельности быть разделены на органы общефедеральные и субъектов Федерации, имея в виду полную самостоятельность последних, так как система прокуратуры строится на основе строгой централизации и подчиненности нижестоящего прокурора вышестоящему, а всей системы прокуратуры - Генеральному прокурору РФ.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Так называемые "остаточные" полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть Постановление Конституционного Суда от 09 Июля 2002 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 закона Республики Саха (Якутия) "О выборах президента Республики Саха (Якутия)"..

Вместе с тем, по смыслу указанных статей Конституции Российской Федерации и конкретизирующего их пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, который после принятия федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

Из сопоставления п. “н” ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует, что “общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ” и “общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти” соотносятся между собой как общее и частное.

Следовательно,

• - федеральный законодатель в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ вправе устанавливать только общие принципы организации элементов системы власти в субъектах РФ (представительных и исполнительных органов). Принятие иных федеральных законов по предмету, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, исключается;
• - субъекты РФ осуществляют в своем законодательстве конкретизацию общих принципов, установленных федеральным законом;
• - субъекты РФ, будучи связанными требованиями основ конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, самостоятельно определяют элементы и связи в системе своих органов власти.

Важнейший принцип системы органов государственной власти - принцип выборности. Этот принцип распространяется на формирование высших представительных органов Российской Федерации и ее субъектов - Президента РФ, Президентов и других высших должностных лиц субъектов Федерации.

С принципом выборности ряда органов государственной власти тесно связан и принцип участия граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Граждане участвуют, прежде всего, в выборах представительных органов государственной власти и в выборах органов местного самоуправления. Этим принципом обеспечивается легитимный, демократический характер формирования и деятельности органов государственной власти, обеспечиваемый участием граждан в формировании и деятельности органов государственной власти, открытостью деятельности органов государственной власти, подконтрольностью исполнительных структур власти представительным органам.

Соответствующие органы и должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией Российской Федерации и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры). Возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и соответствующих ей федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации явилось бы нарушением статьи 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, законодательством субъектов Федерации может быть установлено формирование и других государственных органов. Следует отметить, что деятельность граждан в органах государственной власти оформляется как государственная служба со всеми присущими ей обязанностями, требованиями и привилегиями. Работать в органах государственной власти могут только граждане РФ. Ни министры, ни лица без гражданства не могут принимать участие в государственной службе, которая, помимо прочего, строится на принципах профессионализма.

Принцип приоритета прав личности, означающий, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются смыслом и основным содержанием деятельности всех органов государственной власти (ст. 2 Конституции).

Принципом деятельности системы государственных органов является право граждан обжаловать в вышестоящий государственный орган или в суд неправомерные действия или бездействие органов государственной власти. Это конституционное право граждан на обжалование действий органов государственной власти и должностных лиц нацелено на усиление правомерности и эффективности деятельности органов государственной власти, защиты конституционных прав граждан и охраны конституционного строя РФ.

Еще один принцип системы органов государственной власти - принцип гласности и открытости в порядке формирования и деятельности этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, проблемах, стоящих перед ними. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти.

И наконец, важно выделить принцип разделения властей , на котором строится система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства Бурковская В. А. Разделение властей в условиях развития федерализма в современной России.-- Орёл, 2007..

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства.

Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность -- органами исполнительной власти, судебная власть -- судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль и т. п. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления.

Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол.

При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы "сдержек и противовесов", отработанной мировым конституционным опытом.

В рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации Российской Федерации создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций, очевидно, что осуществление государственной власти на основе ее разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости ее ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в сферу другой.

Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили Эриашвили Н.Д. Основы органов государственной власти России.Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008..